社会管理创新与土地资源管理方式转变——第十一届全国高等院校土地资源管理院长（系主任）联席会暨中国土地科学论坛综述

龙开胜，陈 哲

（南京农业大学公共管理学院，江苏南京210095）

2012年10月8日，以“社会管理创新与土地资源管理方式创新”为主题的第十一届全国高等院校土地资源管理院长（系主任）联席会暨中国土地科学论坛在南京召开。本届论坛由教育部公共管理教学指导委员会土地资源管理学科组、全国高等院校土地资源管理院长（系主任）联席会和《中国土地科学》编辑部共同主办，南京农业大学土地管理学院承办。来自国土资源部、北京大学、南京大学、中国人民大学、浙江大学、南京农业大学、中科院南京地理与湖泊所、中国土地规划勘测院、江苏省国土资源厅、南京市国土资源局等全国知名高等院校、科研院所及相关单位的百余名专家、学者参加了论坛。论坛共收到论文130余篇，其中38篇论文参加了会议交流。江苏省国土资源厅夏鸣厅长、北京大学城市与环境学院林坚教授、南京农业大学公共管理学院冯淑怡教授应邀分别做了《有效集聚资源，统筹城乡发展》、《城镇化进程中的土地利用问题研究》、《城乡统筹中的集体建设用地制度改革——以广东三旧改造为例》的主题报告。围绕“土地资源配置与收益分配”、“新农村建设与土地管理制度创新”、“土地利用冲突与治理”、“土地利用与农民权益保护”等专题，参会专家、学者从各自专业角度和研究领域探讨了当前社会管理创新以及转变土地资源管理方式面临的主要障碍，分析了社会管理创新以及转变土地资源管理方式的主要途径，提出应构建土地资源管理中政府、市场与公民社会治理的良性互动机制，有效化解土地社会与经济矛盾纠纷，促进城乡协调发展和融合，保障农民土地权益。

1 土地资源配置与收益分配

土地资源配置与收益分配专题主要围绕城乡建设用地优化配置、耕地资源配置以及农地城市流转、集体建设用地流转中的收益分配等问题展开，系统动力学、期权理论、协调发展理论、DEA模型等相关理论和方法得到应用。

冯应斌基于城乡建设用地优化配置目标及其途径，探讨了重庆市农村居民点复垦潜力及地票供给来源，通过构建地票及挂钩指标供需平衡分析框架，估算了重庆市2011—2015年和2011—2020年农村居民点复垦现实潜力范围值以及同期全市地票指标需求量。李效顺将传统研究焦点（耕地非农化）与当前热点（低碳经济）纳入统一分析框架，运用系统动力学方法进行实证分析，重点仿真量化1996—2020年间耕地非农化带来的碳收支盈亏量，并在此基础上提出实现耕地非农化过程中的碳收支平衡和低碳发展的建议。雍新琴认为耕地保护县（市）财政补偿是耕地保护补偿的关键，并以江苏省为例分析了属于耕地赤字和盈余的县（市），提出应将耕地保护补偿纳入到省与县（市）财政转移支付的决策中，耕地赤字的县（市）将补偿资金上缴省财政，由省财政将补偿金下解到耕地盈余的县（市）财政。刘子铭则借鉴环境经济学方法，构建耕地面积变化综合分析框架，总结、比较了中国和日本在经济发展过程中的耕地面积变化规律，结果表明，在经济快速发展阶段，中国和日本的耕地损失均呈现倒“U”曲线形状，但与日本相比，中国的土地利用更为粗放，其原因不在于中国经济规模扩张的速度，而在于不尽合理的产业结构和较低的科技进步水平，同时提出应通过转变经济发展方式，调整和优化产业结构，建立、完善相关耕地保护的政策体系，实现保护耕地红线目标。於忠祥提出通过土地平整、灌溉排水、田间道路等工程加快高标准基本农田建设，可以稳步提高粮食产量，保障中国粮食安全。

在收益分配方面，诸培新以“万顷良田建设工程”项目为依托，揭示了农村集体建设用地流转中的土地增值收益分配关系及其分配机制，构建了农民长期分享土地增值收益分配的机制；王湃基于实物期权理论对农地城市流转的选择价值进行理论分析并做实证研究，分别测算了湖北省武汉市城乡结合部农地城市流转为商业用地、居住用地、工业用地的选择价值。此外，刘琼依据协调发展理论，建立土地利用系统和经济系统的协调发展评价指标体系及模型，定量测算土地利用系统和经济系统的协调发展度，并以扬州市为例进行实证分析；黄朝明研究了房地产业对海南省经济拉动作用，认为房地产业已经成为海南省国民经济的支柱产业，结合近年来的社会经济发展统计数据，对海南省县域旅游房地产发展存在的规划、管理问题结合市场发展状况进行了剖析，提出基于国际旅游岛建设背景的县域旅游房地产产业发展的对策建议。

2 新农村建设与土地管理制度创新

土地制度是中国农村的基础制度。新农村建设中的土地管理制度创新直接关系农民利益。胡锦涛总书记在中共中央政治局第31次集体学习时指出，改革开放以来，中国土地管理事业快速发展，初步建立起符合国情、适应社会主义市场经济体制要求的土地管理制度基本框架，同时中国土地管理仍面临着不少新情况新问题。因此，当前和今后一个时期，要继续切实推进土地管理制度改革，健全严格规范的农村土地管理制度。围绕新农村建设中的土地制度障碍，本专题主要探讨了农村宅基地制度、土地财政制度、土地储备制度、土地利用计划管理、村镇建设规划管理等问题。

朱道林研究了过度依赖财产性土地财政所引发的问题，指出依靠财产性土地财政满足地方财政支出会造成地方财政的不稳定性，故不能依靠其解决地方财务问题，地方政府应该在完善地方税体系的基础上依靠财产税体系来合理分配土地收益，走长期可持续的税收财政道路。梅昀借助于土地产权理论和福利经济学理论，在分析土地征收制度沿革和现行土地征收制度特点的基础上，分析土地征收中土地权利和农民福利的变化，结果表明现行的土地征收补偿与土地权利转移以及价格缺乏对应关系，难以减少对被征地农民的福利影响。朱新华揭示了农村宅基地制度创新中各利益主体的策略行动及其影响因素，提出要通过支持农民弱势利益集团的形成与发展，抑制强势利益集团对公共政策的过度渗透，改变政府角色等方面协调各方策略行动，确保宅基地制度创新中合理利益均衡点的形成。曹春艳通过利用1994—2009年长三角地区时间序列数据的统计描述和计量检验方法，考察地方政府在财政收支上的偏好，并研究这些偏好对土地利用变化产生的影响。徐建春探讨了新农村建设中的农民住房问题，通过结构特征、邻里特征、区位特征三个角度共37个指标，建立了住房状况的综合评价指标体系，对第二次全国农业普查资料和其他统计资料进行数据挖掘，评估中国农村居民的住房状况。

另外，姜海分析了土地利用计划的合理性、缺陷与实效，认为土地利用计划的初衷是减少地方政府土地非农化行为引发的效率损失；土地利用计划管理面临信息不完全、预算软约束、棘轮效益和管制俘获等内生难题，未能有效控制建设用地扩张速度，经济增长的土地代价水平下降滞后。刘沛以长沙地区新农村示范点“光明村”和“关山村”为例，提出村镇规划与建设涉及的土地利用、农村社区建设、道路交通、生态环境等问题，认为村镇的规划与建设是“两型”长沙城乡一体化的突破口，不能因为其“小”而忽略，应在城乡一体化规划体制前提下科学合理规划。赵亚莉以全国222个地级及以上城市为样本，以建设用地占该区域土地总面积的比例为土地开发强度的表征指标，运用泰尔指数和经济计量模型，探讨了1997—2009年城市土地开发强度差异及其影响因素，同时提出只有转变经济发展方式，严格执行土地规划政策，合理推动城镇化和城市产业布局，才能使城市土地开发强度保持在合理水平。张舟以深圳市土地整备为例，认为深圳市土地整备在“补偿协商”和“实施方案审批”两个环节存在突出问题；法定图则的更新与执行制度、土地整备的年度计划和补偿标准等不完善是导致实践困境具体制度安排层次的原因。在此基础上，提出通过相应制度安排的改进，能够提高土地二次开发中的政府治理效率，使其走出实践困境。

3 土地利用冲突与治理

经济与社会转型时期城乡土地利益关系的重大调整是土地管理科学研究和土地管理实践的重大问题，其中一个明显特征是转型期土地利用的社会冲突与经济纠纷日益增多。本专题交流了土地利用冲突的类型与诊断、征地冲突博弈的复杂性、基层政府侵害农民宅基地权利行为以及土地财政和土地违法等方面的论文，提出了土地利用冲突治理的具体对策。

针对征地过程中的冲突，邹秀清构建了中央政府、地方政府、农户三者之间的动态博弈模型，根据均衡概率分析引起征地冲突的关键因素，结果表明地方政府采取违法征地的概率与中央政府的监督检查成本、农户的维权成本呈正向关系；中央政府采取监督检查的概率与地方政府违法征地的收益呈正向关系；农户维权的概率与地方政府违法征地时的收益呈正向关系，并与农户维权成本、地方政府征地补偿标准的提高和对其政绩的损害呈反向关系。鲍海君探讨了征地冲突中各利益主体的行为逻辑及主体与环境之间相互影响机制，并建立征地冲突中的主体“刺激—反应”模型刻画复杂的征地冲突系统，从而理清征地冲突各利益主体的行为逻辑及其与宏观环境的交互作用机理，为征地冲突治理提供参考。

在农民土地利用冲突方面，黄忠华认为当前城乡统筹发展实践中农民地权诉求常被忽略；孙永军指出基层政府利用种种名义侵害农民的宅基地现象的发生，除了现行法律制度对基层政府宅基地征收权的规制存在缺失的原因外，政府垄断宅基地发展权、基层民主运行不畅等也是重要因素，对基层政府侵害农民宅基地的行为应予以综合治理。韩璐对农村居民点整治中的农户心理契约影响因素进行量化分析，认为农户现居住条件满足度与农户搬迁条件心理期望呈正相关关系；农户对农村居民点整治问题较多受到关系型心理契约影响。吴冠岑利用风险矩阵法对乡村土地旅游化流转风险的评价方法进行探讨，结果表明乡村土地的旅游化流转会对乡村土地生态系统的粮食安全、收益分配、土地利用结构、乡村生态和乡村特色产生一定威胁，但这些风险因素的重要性有所不同。

在土地利用规划管理冲突方面，郭杰以兰州市为例认为土地利用冲突的直接原因是不同利益群体对有限土地资源的竞争，根本原因是土地价值核算中社会、生态价值的缺失引起的土地资源配置过程中的“双重失灵”，并提出从多宜性这一土地利用冲突根源出发，通过空间叠置分析识别土地利用冲突区域，在方法上具有一定的可行性，研究可为预防和破解土地利用冲突提供技术支撑。代合治认为区域规划、土地利用规划、城市规划之间不是简单的从属关系，各自具有自身的规划理念和任务，在规划内容和空间布局方面存在内涵上的交叉、“用地”上的“碰撞”，因此“三规”的协调关键在于“用地”类型、“用地”规模、“用地”布局以及规划年期等方面协调。

此外，龙开胜分析了土地财政改革与土地违法治理的关系，指出土地出让金和土地税性质不同，两者对土地违法的影响也不相同，以土地税代替土地出让金的土地财政制度改革，是土地违法治理的有效手段，同时也应因地制宜地采取差别化策略，不能在全国范围内搞一刀切。唐鹏则分析了中国式分权体制下地方政府土地出让价格的偏离行为，阐述了集权体制对政府行为的影响，并提出了中国土地财政制度的相关治理对策。

4 土地利用与农民权益保护

农民土地权益保护是农村土地利用中的核心问题，也是确保农村和谐稳定发展的基础。以农民意愿作为出发点，郭爱请认为强化节约和集约利用农村居民点用地，成为新农村建设中不可忽视的内容和建设节约型社会的必然要求，并以县域为单元，运用聚类分析法对河北省农村居民点进行综合分类，在基于农户意愿调查的基础上，测算各类农村居民点集约用地标准，从而提出相应的集约用地模式。王乐通过建立“土地银行”农户满意度评价指标体系，以陕西省杨凌区“土地银行”为例，对其实施绩效进行了实证分析，发现杨凌“土地银行”实施绩效的农民满意度处于中等偏下水平，需从政策指导、监督考核以及人才队伍建设等方面着手，全面提高杨凌“土地银行”的绩效水平。许恒周利用CVM法和Tobit计量模型研究了农民对宅基地退出补偿意愿的受偿水平，并检验影响农民受偿意愿的相关因素，其指出农户退出宅基地的平均受偿意愿为704.22元/m2，并提出应增强农户退出宅基地转向城镇非农就业的能力与机会，制定科学合理的宅基地退出补偿机制，提高农民退出宅基地后的可持续发展保障水平。赵光对农民参加养老保险情况与其土地流转意愿之间的关系进行研究，认为农村养老保障制度有利于提高农民土地流转的积极性，建议要进一步完善农村养老保障体系，鼓励和引导农民参与多种方式的养老保障，弱化土地的养老保障功能。

针对城乡统筹发展中农民土地权益保护问题，陈美球认为目前“增减挂钩”中，拆迁补偿标准是农民关注的焦点，集中安置是大多数农民的安置意愿，方便耕作是安置选址的关注点，生活成本的提高是农民集中安置到城镇最担心的问题，并提出了确保“增减挂钩”中的农民利益的政策机制。刘洪彬通过对农户土地利用行为内涵的界定，构建工业化、城市化进程中社会经济及政策变化对其影响机理分析框架和计量经济结构模型，分析了相关影响因素的作用机制，并提出政府应该从规范政府征地行为、健全土地流转市场、增加对农村的投入等方面合理引导农户土地利用行为，提高土地利用效率和持续利用。陈前利着眼于城乡统筹发展中不同利益主体合理共享土地收益、耕地资源的有效保护与经济社会和谐发展，运用博弈论对新疆伊宁市英也尔乡土地征收做实证分析，探讨征收耕地补偿量的计算方法，认为当地土地征收中，农户实际可得到的征收耕地补偿量基本满足近期的生存需求，但是远远小于理论补偿量。苑韶峰选择经济发达和征地行为较活跃的慈溪市的4个乡镇（街道）为调查样本，构建经济发达地区失地农民福利水平评价体系，定量测度征地前后农户福利水平的变化，发现征地后4个乡镇（街道）的农户福利水平均呈现一定程度的下降。他指出，为进一步提高被征地农民福利水平，政府可以为失地农民提供受教育和培训、提供工作机会、社会保险、变一次补偿为终生补偿等复合补偿方式，进一步完善社会保障体系，创建多元化的筹资机制，在农村全面推广养老保险，逐步将城镇居民医疗保险纳入被征地农民保障体系中。成程运用福利经济学相关理论构建农民福利变化理论模型，从理论上比较政府主导、集体推动和农民自发三种模式下的农民福利，结果显示，从短期来看，在无法改变城乡土地市场二元分割现实的情况下，集体推动宅基地流转模式最有利于增加农民福利；从长期来看，增加农民福利的有效途径在于实现政府主导、集体推动和农民自发三种模式向宅基地市场自由流转的转变。

学者们在论坛交流中对社会管理创新与土地资源管理方式转变的关系和途径作了深刻的阐述。通过本次交流研讨形成了一些共识，即中国经济与社会转型正处于一个关键的时期，30余年的经济快速增长的资源环境成本与社会代价过大，农地大量、快速地非农化，征地拆迁等领域社会冲突也日渐增多，农民土地权益受损。转变土地资源管理方式，化解土地社会经济矛盾与冲突，调整城乡土地利益关系，对统筹经济社会发展至关重要；创新社会管理，改革传统土地管理模式，转变土地利用方式，对统筹城乡和区域发展至关重要。本次会议的主题非常切合中国“十二五”时期经济社会发展的主线工作，抓住了中国当前急需解决的重大热点和难点问题，具有重要的理论意义和实践价值。