土地管理视角下的法定地役权研究

李延荣

（中国人民大学法学院，北京 100872）

土地管理视角下的法定地役权研究

李延荣

（中国人民大学法学院，北京 100872）

研究目的：证明法定地役权独立存在的必要性，并对其设定条件和适用范围进行研究。研究方法：采用文献研究、比较研究和理论联系实际的方法，对法定地役权存在的基础、基本功能、存在形态及其与相邻权的关系进行了研究。研究结果：（1）法定地役权的存在有其客观必要性，难以用相邻权代替之；（2）用相邻权制度调整土地利用中的地役关系，具有较大的局限性；（3）用法定地役权制度调整地役关系，更符合土地利用实践发展的客观要求。研究结论：法定地役权应成为我国地役权制度的重要内容，建议进一步完善中国的地役权制度。

土地法；法定地役权；存在形态；设定条件；适用范围

地役权在土地法律制度中占有重要地位，也是很多国家土地法律制度的重要内容。《中华人民共和国物权法》对地役权制度的确定，无疑是国家法制建设中的一大进步。但《物权法》对地役权的规定似有缺失，其在156条规定：“地役权人有权按照合同约定，利用他人的不动产，以提高自己的不动产的效益，前款所称他人的不动产为供役地，自己的不动产为需役地”。显然《物权法》将地役权的设定局限在典型的、传统的地役关系中，即土地的所有者或使用者相邻时才能发生的地役关系，地役权的设定方式也只有约定一种。而随着社会的发展和科学技术的进步，人类开发利用土地的能力不断提高，土地及相关不动产的利用方式也发生了重大变化，土地利用关系日益复杂化、多样化，现行物权法确定的地役权制度，难以适应调整某些特殊情况下发生的土地利用关系的需要，其局限性显而易见。要弥补现行地役权制度的不足，有必要对法定地役权作进一步研究。

1 法定地役权的功能和形态

从法制健全国家的有关立法来看，地役权作为一种在特定条件下对他人土地予以利用的权利，其产生依据主要有两种，一是当事人的约定，二是法律规定。因此，地役权分为约定地役权和法定地役权。中国现行物权法，鉴于相邻权制度已经存在的现实，仅规定了约定地役权，对法定地役权没有做出相应的规定，地役权仅指相邻关系之外的非以维持不动产正常利用秩序为目的的地役权。因此，很多人将地役权中的法定地役权理解为相邻权,认为相邻权即法定地役权。笔者认为这种认识可以理解，但并不完全正确。事实上，相邻权不等于法定地役权，更不能代替法定地役权。法定地役权有其特定的功能和存在形态。

1.1 法定地役权的特征

法定地役权是指直接或间接依据法律规定产生的地役权。其属于地役权的一种或者说是地役权中的一种特殊类型，多表现为消极地役权和属人地役权。尽管在不同的国家和不同的立法模式中，法定地役权的称谓和存在形态不尽相同，但却有共同特征，可以概括为以下几个方面：（1）法定地役权的产生通常以法律的直接规定为依据或以判决、行政许可为依据；（2）法定地役权的实现主要是通过土地权利人的容忍或不作为义务的履行；（3）法定地役权设立的目的主要是为了公共利益的需要或在某种特殊情况下，合理利用土地，维护特定土地权利人合法权益的需要；（4）法定地役权的发生和存在，不完全以需役地的存在为必要条件。在很多情况下，法定地役权的设立是为某种特殊目的需要或决定于土地的自然状况，而非格式化了的利用需役地的要求。可见，法定地役权的存在与发展主要决定于土地的资源属性，而不是土地的财产属性。

1.2 法定地役权的功能

法定地役权的基本功能是调整特殊情况下的土地利用关系，实现少数土地权利人与公共或公众利益之间的平衡。其价值决不仅仅是一种相邻不动产之间相互提供便利的方式，而是对相邻权制度的补充。如果说地役权制度的设立强调了“效率”这一经济学核心价值在物权法中的引用，强调了如何最大化的利用土地资源以实现资源配置最优和资源利用效率最大化的价值追求[1]，法定地役权则是在某些特殊情况下，无法通过意思自治设定地役权满足用地需要时，借助国家强制力或法律的授权设立地役权，来协调特殊情况下的土地利用关系，保证土地利用中更好的兼顾公平与效率的一种制度安排。地役权不能由当事人意思产生，无法满足调整复杂多样的土地利用关系之需要时，法定地役权使地役权制度的功能得到拓展和充分发挥。所以，在很多国家法定地役权都是地役权制度的重要组成部分。

1.3 法定地役权的存在形态

从国外有关立法来看，地役权的产生依据并非只有协议一种方式。地役权可以由法律规定明示的或暗示的授权创设，也可以由基于长期使用或默认的授权而产生的权利而创设[2]。直接或间接依据法律规定产生的地役权是客观存在的而且有多种类型。其存在形态主要有以下几种：

1.3.1 公共地役权 公共地役权即企业为公共利益需要，必须利用他人所有或使用的土地时，依法设定的地役权。在美国有保全地役权（Conservation Easement）即公益机构或私人慈善组织禁止供役地所有人未经批准擅自建筑楼房以保全科学、历史名地或开阔地的权利。为了避免对这种独立的否定地役权的效力及可转让性在普通法上可能产生的怀疑，几乎所有州都以成文法的方式将此否定地役权规定下来。因此，保全地役权是一种法定的地役权，属独立的否定地役权，不以需役地的存在为前提，无期限限制，并可转移[3]。此外，地役权的设定方式也不拘一格，在某些情况下，不经书面文件也可能产生地役权。

1.3.2 必要地役权 所谓必要地役权是指在土地使用关系中，客观上存在设定地役权之必要，但双方当事人因某种原因不能通过协商的方式达成设定地役权的协议，致使一方当事人无法正常使用土地的情况下，而依法享有的地役权。例如，当某不动产一再细分后，导致有一部分没有出口通道时，就应在另一部分不动产上默示设立通行地役权。这种默示地役权设立的依据是反对出现无法使用的不动产的社会公共政策[4]。在美国，当矿权与地表是分别所有的时候，矿权所有者对地表土地有某种公认的权利或地役权[5]。

1.3.3 行政地役权 行政地役权即有关管理机关为履行管理职责而在他人土地上穿行、丈量及勘测的权利。《法国民法典》第639条规定，地役权发生于地点的自然情况，或法律所定的义务，或数个所有权人间的约定。对于法定义务所发生的地役权，法国理论界称其为行政地役权[6]，在法国公共建筑物享有行政法上的特别保护。法律为了公共建筑的保存和运用期间对与邻近的不动产所有者规定某种容忍、不作为或作为的义务，这种义务称为行政役权，数目很多，分别规定在各种有关的法律或法规中[7]。

1.3.4 环境地役权 环境地役权是指在某些特定条件下，一方要求另一方防止环境污染发生或不对自己土地造成污染的权利。环境污染造成的损害通常发生在非特定化的土地权利人之间，对环境利益的保护具有公益的性质，由法律直接规定可能受侵害方享有该种地役权，可以协调某种特殊情况下的土地利用关系，更好地保护土地权利人的合法权益。

此外，还有间接依法产生的地役权，如《意大利民法典》第1033条规定，根据法律某一土地的所有人有权在另一土地所有人的土地上设立役权；在欠缺契约的情况下,这一役权由判决设立；在法律特别规定的情况下，也可以由行政机关进行这一设立[8]。澳大利亚1974年《财产诉讼法》第180条规定，法庭可以在需役地所有人申请供役地所有人提供地役权时强加给使用者法定的权利，并在该法中列举了法庭可强加的情形[9]。

2 法定地役权与相邻权的关系

法定地役权与相邻权虽然都以法律规定为发生根据，但两者有着不同的法律属性和价值取向，相互间有着重要的区别。首先，相邻权是基于不动产所有权人或使用人之间的相邻关系而发生，是由不动产所有权或使用权而生之权利，为土地所有权固有之效力而非一种独立的物权，而法定地役权是一种独立的物权属于用益物权的范畴。其次，相邻权的标的物限于相邻的土地或其他不动产，其对不动产利用关系的调整，仅限于相邻不动产之间的协调，超出这个范围，相邻关系的有关规定便无法适用；法定地役权的标的物主要是土地，其通常不受权利人之不动产相邻的限制，现实生活中大量存在地役权，通常是为需役人的需要而设，而非为需役地的需要而设。法定地役权对土地利用关系的调整范围更大、灵活性更强，能更好地满足现代生产生活中调整土地关系的需要。再次，现实生活中发生的类似公共地役、行政地役、环境地役等，用相邻关系的规定予以调整根本难以做到。法定地役权却能在现行法律确定的相邻关系之外，为某些特殊情况下土地利用关系的调整拓展新的空间，其与相邻权并存能有效地实现法律价值在土地利用关系上的利益平衡，使不动产得以更加充分合理的利用。法定地役权和相邻权的关系是互补关系，而非等同关系。不应该因相邻关系有关规定的存在，而否定或排斥法定地役权，更不应囿于某种立法模式而苛求体系上的一致性，而应该根据中国的具体国情和土地利用实践发展的需要，来确定地役权制度的内容及其是否完善的标准。

法定地役权与相邻权的关系表明，虽然它们都以法律规定为发生根据，但各自都有自己独特的功能、存在条件和价值取向，难以相互替代。法定地役权的独立存在是调整现代社会发展中土地利用关系的客观要求。

3 法定地役权独立存在的必要性

法定地役权是地役权制度中不可缺少的组成部分，具有约定地役权和相邻权难以代替的作用和功能，在中国地役权法律制度建设中具有重要现实意义。

3.1 以法定地役权制度调整地役关系是更理性的选择

随着社会的发展和科学的进步，土地利用关系日益复杂化，现行有关规定已难以满足实践发展的需要。2007年物权法确定的地役权制度在一定程度上弥补了相邻权制度的不足，并在相邻关系部分规定，不动产权利人因建造、修缮建筑物以及铺设电线、电缆、水管、暖气和燃气管线等必须利用相邻土地、建筑物的，该土地、建筑物的权利人应当提供必要的便利。但这一规定似乎忽视了这类土地利用的特点。事实上，建筑物建造、修缮与管道、管线的埋设用地客观上有重要区别，其是否都属于相邻关系还有进一步探讨的空间。就管道、管线的埋设来讲，农村和城市有很大的差别，在城镇建成区和农村的住宅区相邻者之间发生这种情况的几率很小，绝大多数的管道、管线的铺设都是生产经营型、大跨度的油、气、水、电管线的铺设和架设，这种土地利用关系本身就不属于相邻关系的范畴。因此，以相邻权的规定来调整这类用地关系客观上存在以下问题：首先，铺设电线、电缆、水管、暖气和燃气管线的行为主体通常是公共产品的经营者，其仅仅是在特定条件下以特殊方式使用土地，并非一般意义上的不动产权利人。其次，上述管线的铺设者与有义务提供方便的一方，并非不动产的相邻者，彼此间不具备不动产相邻这一客观条件。再次，在这种特殊的土地利用关系中，土地、建筑物的权利人依法提供必要的便利，通常都会遭受一定的经济损失，不可能像一般不动产权利受限制那样是无偿的。因此，那些生产经营型、大范围、大跨度的油、气、水、电等管、道、线的铺设用地，客观上难以适用相邻关系的规定。不加区分的将这种特殊土地利用关系（典型的地役关系）视为相邻关系，以相邻权制度调整之，具有很大的局限性，难以达到立法之目的。用法定地役权制度来调整这类用地关系才是合理的选择。

3.2 以法定地役权制度调整特殊用地关系更具有合理性

随着城市化进程的加快，城市基础设施和公共服务设施迅速增加，油气管道铺设，电力设备架设、维修，南水北调，西气东输等工程对土地的利用和限制越来越普遍。公共服务企业与土地权利人因占用土地或限制土地利用而发生的矛盾也日益增多。长期以来，这类公共服务企业需用农民集体的土地时，主要是通过征收的方式来解决。其不但审批程序复杂，补偿费用高，还要在不必要的情况下改变土地所有权的性质，这不但增加了用地的难度，也在一定程度上影响了土地的合理利用，扩大了义务承担者的损失。而电网建设和石油管道占用土地，多呈点、线状分布，往往会跨越或穿越若干个行政区域或需要占用沿线众多土地权利人的土地，但这类土地使用的特点是公共产品的经营者不需要取得土地的使用权，只要其享有地役权就可满足客观需要。因此，无须通过征收改变集体土地的所有权和使用权，以设定地役权的方式来使用土地应是最佳选择，其可以在不改变土地所有权性质的前提下，通过对供役地人给予公平的补偿，简单快捷的解决问题。虽然法定地役权的设定是对公共利益和私权利的平衡，确实在很大程度上考虑了公共利益的因素，但这并不意味着对公民私权利的无视。与“征收”相比，通过设定法定地役权的方式满足特定情况下的公共利益需要，对土地权利人造成的损害更小，供役地人可以在保留土地所有权和使用权的条件下，通过承受“役权”负担，保证地役权的实现。这不但更合理的利用了土地资源，也在更大程度上实现了对私权的保护。

事实上，中国已经开始尝试类似方式解决公共利益需要的特殊用地问题，并已实践多年。例如，国土资源部《关于西气东输管道工程用地有关问题的复函》（国土资发［2001］327号）的规定，管道建设工程竣工后，建设单位享有管道地下通过权，管道地下通过权的权利、义务可采取由取得管道地下通过权的权利人与有关县市人民政府土地行政主管部门签订地下通过权合同的方式约定。这表明早在物权法颁布之前，有关主管部门就根据此类用地的特殊性，做出了类似通过行政许可设立地役权的规定。此规定虽然没有明确管道通过权为地役权或法定地役权，但其至少表明对这种特殊用地权的取得可以并且已经采用非常规的方式。

3.3 法定地役权的独立存在是未来土地利用实践发展的客观要求

随着社会经济的发展和科学技术的进步，人类利用土地资源的能力和强度在不断地提高，土地利用关系日益复杂，公共利益需要与土地财产权保护的冲突越来越多，土地权利人的维权意识越来越强。在某些情况下，以法定的方式设立地役权是保护土地权利人合法权益的需要，也是维护社会公共利益的要求，已成为现代国家立法调整土地利用关系的必然发展趋势。

尽管世界各国关于地役权的概念和分类不尽相同，在立法模式上也有法国模式与德国模式之分，但都不乏法定地役权的相关规定，不少国家都对法定地役权有专门规定。如《法国民法典》第2卷第4编第2章法律规定设立的役权，第649条明确规定，由法律规定设立的役权以公共利益、市镇行政区利益，或个人利益为目的[10]。第650条还规定“为公益利用设立的役权，其标的是沿可通航或可漂流的河流开辟人行道路、建设或修整通道以及实施其他公共工程或市镇行政区的工程”。一切与此种役权有关的事项，由法律或特别规章规定之。日本学者游佐夫认为，因时效取得的地役权也为一种法定地役权[11]。在美国，公有土地上地役权取得的根据可以是租契，也可以是授予或许可。美国1976年《联邦土地政策和管理法》第5章规定，农业部长（在涉及位于国有森林系统的土地时，但原生态自然保护区除外）可为在该土地上、土地上空、地下或穿越该土地从事下述作业，授予或再授予地役权，并规定了地役权授予的程序和要求[12]。

可见，地役权的产生根据是多种多样的，绝不仅限于约定一种方式。因此，地役权制度的内容及地役权的产生方式应该是在特定国情下，根据社会发展的实际需要做出的选择，而不应该是某种既定的立法模式的要求。实践证明，随着人类社会的发展，地役权制度作为国家法律制度的内容已随之出现很多变化。随着物权法保护的中心由所有权向使用权转移，地役权的主体早已不再局限于土地所有者；地役权的客体也由地表拓展至土地的上下空间，并已由相邻发展到不相邻；地役权的期限也已由永久性发展为有期限。像其他法律制度一样，地役权制度也需与时俱进，否则，就难以满足实践发展的需要。

4 法定地役权立法应解决的问题

法定地役权作为调整特殊情况下土地利用关系的制度，可以弥补现行地役权制度和相邻权制度的不足，解决现行有关法律制度所难以解决的问题。但法定地役权制度的建立还应解决以下几个基本问题。

4.1 法定地役权设定的条件

鉴于法定地役权主要产生于土地利用中的特殊或特定情况下，属于对现行地役权制度的补充，法定地役权产生的条件应由法律做出明确规定。如果由法律明确规定,在某些情况下，供役地人负有提供方便或容忍的义务，地役权就得以设立，从而为特殊情况下必须在他人土地上实施某种行为而又无法通过自行协商设定地役权者能够正常使用土地，提供法律依据或解决问题的途径。这种法定地役权设定的条件应符合以下要求：（1）确实存在设定地役权的必要，而又无法通过协商设定地役权的；（2）公共产品的经营者，需要使用供役地，无需取得土地使用权即可达到用地目的的，如油、气、水管道等的埋设占用土地的；（3）在某些特殊的土地使用关系中，为了公共安全，需要对某些土地使用者赋予容忍或不作为义务的；（4）因自然原因形成的地役关系中，当事人之间经自行协商不能签定地役权协议，客观上需要依据法律的直接规定来设定地役权的其他情形。由于该种地役权的设定具有一定的强制性，法定的适用条件至关重要，应由法律明确规定。

4.2 法定地役权适用的范围

随着社会的进步和科学技术的发展，人们利用土地的方式已发生了重大变化。实践中需要或应该纳入法定地役权调整范围的土地利用关系主要包括以下几个方面：（1）公共利益需要产生的地役关系。这种地役关系纳入法定地役权的调整范围，在理论上似乎没有障碍，但要合理界定“公共利益”的范围。合理界定公共利益的范围是设定公共地役权的前提。（2）土地上下空间利用中的地役关系。在城市土地日益紧张,供求矛盾越来越大的情况下，土地上下空间的利用已成为土地利用的常见方式，空中走廊、高架桥、高架地铁、城铁等随处可见，并成为现代城市基础设施的重要组成部分，其用地性质与管线埋设和高压线架设相同，仅有地上空间利用和地下空间利用之分。但这种地役权的设定，其权利、义务的范围是当事人自己难以确定和把握的，客观上需要有关管理机关的确认和批准。因此，应将这种土地利用关系纳入法定地役权制度调整的范围，并明确规定法定地役权设定的条件和程序。（3）因特殊工作的需要而形成的地役关系，如考古、设置界碑等，均应属于法定地役权制度调整的范围。

4.3 法定地役权的生效要件

因法定地役权人对供役地的使用情况比较复杂，通常难以通过土地的占有状态来判断地役权的存在及其归属，因此，对那些具有长期性的地役权，应通过登记予以公示，并以登记为生效条件。只有通过登记才能明确记载土地的权利状态，尤其是公共地役权涉及公共利益且需要长久利用供役地，为了保证地役权的正常行使，避免在供役地权属关系发生变化时出现权属纠纷，存在地役关系的双方当事人应当在签约后持地役权设定合同到土地所在地的土地管理部门进行登记，并确定地役权的内容和范围。法定地役权权利内容的相对确定性，已为这种登记提供了客观可能性。因此应明确规定法定地役权的设立以登记为生效要件。

综上所述，在经济建设高速发展的今天，法定地役权具有重要的意义和作用，其在立法上的确定，既是满足调整现实土地利用关系的需要，又是进一步完善中国地权制度的要求。建议借修改土地管理法之机，根据实践发展的需要，对法定地役权做出应有的规定，并明确法定地役权设定的条件、程序、补偿及地役权人具体的权利和义务，以弥补现行法律制度的不足，更好的适应未来调整土地利用关系的需要。

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Research on the Legal Easement in the Centext of Land Adm inistration

LIYan-rong
（Law School,Renmin University of China,Beijing 100872,China）

The purpose of this study is to prove the necessity of legal easement to be an independent legality,and to define its preconditions and scopes.Methods of comparison and literature analysis were employed.The results show that it is essential to establish legal easement in China,because relation of land utilization in some cases is hardly regulated by the neighboring right system.This study has discussed the basis of the existence,basic functions,existing types of legal easement,and the necessity of an independent relationship with the neighboring right.In conclusion the author puts forward that statutory easement should be made an important part of the easement system.The paper further suggests that it is necessary to get used to the needs of development when the state amends the land management law,and to stipulate Setting Conditions of statutory easement and its applicable scope.

land law;legal easement;existing types;setting conditions;applicable scope

D922.3

A

1001-8158（2012）06-0004-06

2012-02-06

2012-05-29

李延荣（1955-），女，河北承德人，教授。主要研究方向为土地法和房地产法。E-mail:rdlyr@163.com