村民自治背景下农村妇女土地权益流失问题研究

张笑寒

（南京审计学院经济学院，江苏南京 211815）

村民自治背景下农村妇女土地权益流失问题研究

张笑寒

（南京审计学院经济学院，江苏南京 211815）

研究目的：分析村民自治制度与农村妇女土地权益流失的内在成因，提出相应的政策建议。研究方法：文献法、逻辑分析法。研究结果：现行村民自治制度在村庄治理、社区秩序维护等方面发挥了重要作用，但村规民约与正式制度间的冲突难以调和，基层政府对村民委员会缺乏行政约束，集体成员资格的认定主要取决于村规民约，以及妇女在村民自治中的参政不足，由此造成了一系列妇女土地权益流失问题。研究结论：在村民自治背景下防止农村妇女土地权益流失，必须建立对村委会的民主监督机制和权力约束机制，对村规民约实行审查和纠错机制，努力提高广大农村妇女的参政意识，切实赋予妇女在村民自治中的参与权和决策权等。

土地制度；妇女土地权益；村民自治；村规民约；政策建议

1 引言

村民自治是宪法赋予中国全体农村村民的一项基本社会政治制度，发端于20世纪80年代初期，伴随着人民公社体制的解体而迅速普及，成为具有中国特色社会主义的农村基层民主制度和农村治理的一种有效方式，是中国民主政治体系的“神经末梢”。2010年新修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》使村民自治获得了更全面的法律支持和保障，并以国家法律的形式具体确立了村民自治的内容、组织形式、村民委员会的选举、民主管理等，成为农民群众实行村民自治重要而可靠的法律保障。

目前，全国绝大多数的村民委员会建立了村民会议、村民代表会议和村务公开制度，制定了村民自治章程或村规民约，建章立制实施民主管理。这些体现大多数村民共识的反映和村民利益表达的所谓民间法是相对于国家法而言的一种民间社会规则，尽管在形式上属于非正式制度的范畴，但在内容上往往涉及乡村社会生活的诸多方面，有的甚至超出了正式制度所规划的范围，创造出一个不尽同于正式制度的秩序空间，受到众多村民的普遍认同，因而在效力上可能先于法律而优先被适用。“在国家法律之外，村一级最具正式意味的规范无疑是村规民约、村民会议的决议”[1]。在这个意义上，中国乡村社会的村民自治已经远远超出了资本主义国家基层社会的社区自治，具有十分重要的社会经济意义。

现代社会中国农村“从夫居”、“养儿防老”、“子承父业”等传统的习俗观念依然存在，且仍然对绝大多数地区的村规民约、村务管理制度产生不同程度的影响，成为实现男女两性平等的重要障碍。这一点在当前农村土地分配、继承中已有体现。土地是村庄延续最重要的资源，中国农村人地矛盾突出，现有的土地家庭承包制、征地制度、宅基地分配制度等国家法在制度设计上缺乏一定的性别视角，妇女在土地分配上常常处于被动地位。而村民自治章程、村民会议决议等村规民约是开展村民自治的基础和依据，是村民参与各项村务活动的基本准则，但由于缺乏严格的审查机制，有些村庄制定的村规民约往往出现歧视妇女的条款，规定婚丧嫁娶妇女不能享有同等的村民待遇，对妇女土地权益进行“有根据”的侵犯，村民自治反而成为侵害妇女权益的挡箭牌。本文针对这一现象，分析村民自治制度与农村妇女土地权益流失的内在成因，并提出相应的政策建议。

2 村民自治背景下妇女土地权益流失现状

全国妇联等一系列调查表明，在家庭承包制的初期，土地分配中对妇女的歧视还没有像现在这么严重。但是，随着农村土地市场化进程加快，侵犯出嫁女、离婚妇女及其子女相关土地权益的现象在全国许多地区均有不同程度的反映。2000年全国妇联和国家统计局联合实施的第二期中国妇女社会地位调查结果显示，有35%的村不分给农嫁非妇女承包田，46%的村不分给她们宅基地，39.5%和35.4%的村在土地入股分红和征用土地补偿费方面不给农嫁非妇女以相应的村民待遇。14.7%的村对从外村娶进来的媳妇不分给责任田，只有2%的村对嫁出本村的妇女继续保留自己原有的土地。

上世纪90年代末第二轮土地承包启动后，各级妇联大力宣传《农村土地承包法》，提高基层干部的性别意识，纠正男女不平等的村规民约，推动政府及有关部门出台有利于保障农村妇女土地承包经营权的政策措施，取得了一定的成效。但是，随着承包期的延长，土地承包经营权的重要性更加凸现，一些地区歧视妇女、随意剥夺妇女土地权益的现象仍有上升趋势。例如，有的村社规定农嫁非等妇女不分给土地，或只解决口粮田，不分给承包田；有的村社对第一轮承包后没有分到土地的嫁入妇女，在二轮承包中仍然不作调整。有些地区计算家庭人口时，妇女只能分到男性50%—70%的土地，个别地区甚至出现了40%的劳动妇女没有承包田和宅基地的情况[2]。在村民自治背景下，这些村庄对婚嫁女、离异女、招婿女等特殊群体的土地分配处理意见往往是以村民会议或村民代表会议的形式而形成，且遵照“少数服从多数”的原则被大多数村民所接受。因此，在承包土地分配、征地补偿款分配和宅基地分配中妇女常常处于弱势地位，其土地权益容易遭受侵害。

此外，在村民自治背景下妇女土地权益的侵权主体更多地表现为村组集体而非个人，使得妇女土地权益纠纷案件处置起来十分困难。据统计，2008年江苏省妇女联合会共收到妇女上访事件219件，其中关于土地权益方面的共有22件，约占10%。在这22起上访事件中，侵权主体是村组集体组织的有18件，大多数表现为村组在征地拆迁、土地分配调整过程中侵害妇女的土地权益，且受到侵权的妇女人数有时达到数人；而侵权主体是家庭或者个人的只有4件，主要是家庭成员发生变故、建房和宅基地纠纷等原因。后者大多出于家庭内部或邻里之间关系处理不当而成，带有一定的个别性，这些纠纷一般在村组内部或乡镇政府的干预协调下基本就得到了处理。值得注意的是，以村组集体经济组织为主体的土地侵权事件往往会造成部分妇女群体的权益受到侵害，涉及面广，而且大多数是在村规民约、村民自治制度背景下发生，妇女的维权行为难以得到外界的支持。一些基层法院以征地补偿款分配纠纷的实质是村民集体组织成员资格的认定问题而非民事纠纷为由，对妇女上诉案件不予受理。而另外一些案件虽然得到立案并胜诉，却不是由于村组的征地补偿款已经分完而无法执行，就是遇到来自基层村组的阻力，处置难度较大，其不良社会影响也较广。

3 村民自治与妇女土地权益流失的成因

不可否认，现行基层村庄村民自治制度的存在及其所具有的效力，已为一些地区村民集体侵害妇女土地权益提供了空间，更有时将侵权行为披上了“合法”的外衣。具体而言，现行村民自治制度造成农村妇女土地权益流失的主要原因在于：

（1）村规民约与正式制度间的冲突容易导致妇女土地权益的流失。现实中的乡村生活是具体而多样的，每一个村庄会从其内部自发生长出许多规则，调节着村庄共同体的正常运转，而国家法律和制度在遭遇多样化的乡村生活时有时会陷入困境。目前，尽管中国的《宪法》、《妇女权益保障法》、《物权法》、《婚姻法》、《土地承包法》等法律都力求保障农村妇女的平等土地权益，但是按照《村民委员会组织法》第27条的规定，“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。”实质上法律又赋予了村庄自治的权力，赋予了它以不同于正式制度、甚至与正式制度相抵触的村规民约来调配集体土地及其收益的权利，村规民约在村民自治背景下成为村民自我管理的合法方式。一些村庄的村民决议带有明显的歧视妇女条款，却因为是得到大多数村民所认可而具有了实际效力。因此，在一个个村庄共同体中，正式制度与村规民约发生碰撞、冲突难以避免，村规民约大于国家法律的现象常常发生，使得农村妇女土地权益更容易受到不同程度的侵害。《村民委员会组织法》第27条还规定，“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”但是，在如何确保村规民约不得与法律相抵触、不得侵犯村民权利方面，法律没有作具体的解释说明。此外，如果发生村规民约违反法律的现象，依赖于当地乡、民族乡、镇的人民政府责令改正，其效果能否显著也不得而知。

（2）基层政府对村民委员会的土地自治权利缺乏行政约束。《村民委员会组织法》第5条规定，乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。因此，实践中有些村庄村民委员会的行政权力过大，各级政府对其缺乏行政约束力，以至于当基层政府面对各种妇女侵权案件时，缺乏有效的处理机制和化解途径，使侵害妇女土地权益的现象日益严重。从权利关系方面看，自1997年村民自治制度实施以来，建立于广大村民的选举和授权基础之上的村民委员会成为处理村务的最高机关，有权管理本村属于村民集体所有的土地和其他财产。基层政府与村民委员会之间的关系由上下级变成指导关系，基层政府在处理村民自治范围内的内部矛盾时，行政权无法对抗村民自治权，政府只能采取说服、协商、调解的方法，不再具有强制执行的权力。甚至有时候为了便于上级安排的工作任务在乡村的落实，基层政府对于一些明显与法律法规相抵触的村委会的某些做法采取默认的态度。所以，尽管近年来国家一再强调在农村土地承包、征地补偿款和集体福利分配等过程中不能侵害妇女的合法权益，但一些地方基层政府的消极态度或行政不作为现象仍有发生。基层乡镇政府是国家正式制度渗透到农村的行政组织，也是妇女首选的寻求支持与帮助的庇护所，一旦连这样的依靠都失去的话，她们的合法土地权益又如何能够维护？面对各种侵害妇女土地权益的现象，“不干预村民自治范围内的事项”并非意味着不管不问，在政府行为的边界线之外，政府应当积极作为。《村民委员会组织法》第20条规定，“村民会议制定的村规民约需报乡、民族乡、镇的人民政府备案。”所以，村民自治权应是有限度而非绝对的权利，乡镇政府虽然不能干预村规民约的制定过程，但如果村规民约的内容侵犯到妇女等少数弱势群体的合法权益，超出了村规民约可以约定的内容，乡镇政府就应该起到审核和纠错的干预作用。只备不管、放任自流的做法，是政府的失职。按照《村民委员会组织法》第27条第3款的规定，“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”这说明当乡镇人民政府面对“村规民约”与国家法律冲突之时，拥有“责令改正”的权利和义务，毫无疑问，此举对于权益遭受侵害的农村妇女而言意义重大。

（3）土地权益分配中集体成员资格的认定主要取决于村规民约。大多数村庄对妇女土地权益的侵害，来自于对集体组织成员资格（村民资格）认定的权力不是掌握在国家法律制度之上，而是依赖于村规民约。现行法律规定了集体经济组织成员是享有土地承包权、征地补偿款的前提条件，但没有制订确认资格的具体规定，因而如何认定集体经济组织成员身份依然是个谜。最高人民法院认为这一问题应当属于《立法法》第42条规定的情况，应由全国人大常务委员会做出立法解释，因而仅在其2005年出台的《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》中第3条第2款规定了承包方概念，它是指以家庭承包方式承包本集体经济组织农村土地的农户，以及以其他方式承包农村土地的单位或者个人。既然法律没有明确规定，成员资格的认定权力就只能交给各村的村民委员会或村民大会。而依靠各村自行制订的村规民约来认定集体组织成员资格的做法，实质上也为侵害妇女土地权益打开了方便之门。各地对于集体组织成员资格的理解不一，条件标准五花八门，且一些规定明显带有歧视妇女的内容。在大多数村庄和村民的意识中，成员资格非交换、购买所得，而是随婚姻迁入、出生获得，死亡与嫁出则自然消失。而作为出嫁女、离婚或丧偶女等这些村庄中的边缘群体的成员资格，则易于受到排斥。如有的地方规定出嫁女（尤指嫁到村外），无论是否迁徙户口，都不视为本村村民，不享有村民待遇。对于嫁入的妇女则需要在本地居住满一年、两年等才能获得选民资格。而一些村干脆直接规定：凡已出嫁的妇女，均无权承包本村土地，村委会有权收回出嫁女的承包土地。这些迎合了大多数村民意愿的、以妇女的婚姻状况来识别其成员资格的村规民约，却在村民自治的制度背景下获得了普遍认可，成为剥夺婚嫁妇女集体成员权和土地权益的合法依据。这些不平等的村规民约不修正，是难以从根本上彻底解决农村妇女的土地权益问题。

（4）妇女在村民自治中的参政不足进一步阻碍了其土地权益的维护。现阶段中国农村妇女在村民自治过程中的参政不足现象依然十分普遍，由于失去了在村庄重要事务中的话语权和决策权，农村妇女的各种权益常常受到忽视和侵害，包括选举权和被选举权、土地权利、集体福利分配权利等。在一个利益多元化的社会中，农村妇女作为一个特殊群体能否拥有完全的话语权，某种程度上决定了她们的合法权力能否真正行使、利益能否保障落实。然而，大多数妇女在村庄公共事务决策与管理中参政意识薄弱，参政程度偏低，尤其在面对妇女自身的土地权益问题时常常发生“失语”现象，对一些明显歧视妇女群体的村规民约缺乏足够的力量进行制止或者反抗，权益流失则成必然。此外，在一些基层村庄中，村委会的权力结构正呈现出低层次和职务的性别化取向。一些地方即使妇女已进入村委会任职，但职务偏轻，任正职、负责全面工作的少，使妇女参政的空间被窄化，在村庄权力结构中逐渐被边缘化[3]。这种“男主女从”的职务性别化取向致使妇女干部在村庄重大事务中的话语权被虚置，真正的权力仍然掌握在男性干部手中，从而使妇女土地权益的维护仍然面临重重障碍。

4 政策建议

在一个复杂的多元社会中，无论是正式法律制度还是非正式制度，都有其存在的空间。作为一种民主化的村级治理制度，村民自治在沿革中国数千年文化传统的基础上，在维护村庄内部秩序等方面产生了不可忽视的重要作用。与此同时，农村妇女这一弱势群体也往往成为维护大多数村民利益的牺牲品，成为村民自治的受害者，从这个角度来看，村民自治制度仍待改革完善。

解决的办法首先是要尽快建立对村委会的民主监督机制和权力约束机制。村民委员会承担着执行各级政府法律政策和村民会议决议的重要职能，对其政策执行情况进行监督是实现农村社会政策目标、完善农村基层民主政治的有效保障。但是近年来许多村委会政策执行监督制度存在委托人监督缺失、代理人自我监督乏力、政策对象监督失效等问题，影响了国家政策的贯彻执行和村民合法权益的维护。现实中大多数村社党支部与村委会是两套牌子一套人马，村党支部与村委会之间“政社不分”，村民代表大会常常变成党员干部会议，民主监督形同虚设。在这种情形下，“上有政策，下有对策”使国家法律制度的执行效果大打折扣，一些村委会常常利用村民自治赋予其的合法权力进行性别歧视，包括对妇女土地权益的侵害。因此，要尽快建立对村委会的民主监督机制和权力约束机制，完善村委会政策执行监督体系，以提高村委会政策执行效率，推进农村基层民主政治建设。

其次，要建立对村规民约的审查和纠错机制。针对实践中发生的侵害妇女土地权益的村民自治章程、村规民约或村民会议决议，以往的法律没有建立起一套可行的审查和纠错机制，所以在面对村规民约侵害妇女土地权益的现实时，大多数法律显得苍白无力。新《村民委员会组织法》第27条出现了新的转机，当村规民约与男女平等国策和法律制度相冲突时，乡镇人民政府有权责令其改正。然而，基层乡镇人民政府与村委会之间在行政业务和管理上有着千丝万缕的关系，究竟责令改正的权力到底有多大？村委会如果不改正又怎么办？基层法院又该怎样介入村规民约的司法审查？这些问题值得深思。县、乡两级人民政府要经常组织力量加强对村规民约的监督检查，除了检查村规民约制订的程序外，更要重点检查村规民约的内容与合法性，如有违反法律规定侵害妇女土地权益的条款内容，应当要求村委会立即予以废止或修改，以树立国家正式法律的权威性，维护妇女的合法权益。

再次，要努力提高广大妇女的参政意识。农村妇女土地权益流失，一定程度上与其自身的参政意识薄弱密切相关。妇女在村民自治中参与意识越强，参与程度越高，其土地权利意识和维权能力越强，权益流失现象越少。但必须承认的是，由于土地家庭承包制背景下农户家庭生产功能的恢复，使大多数农村妇女的活动重新缩小到家庭范围，即使对于社区内部的一些公共事务和集体资产管理，妇女的参与程度也明显下降。许多家庭中男性户主成为事实上的“家庭法人代表”，这种状况对于保障妇女土地权益、提升社会经济地位十分不利。因此，社会各界应该给广大农村妇女提供更多的教育、经济、政治、社会参与机会，提高她们的文化知识水平，提升其在村民自治中的权利意识、参政意识，增强妇女自身的土地维权能力，防止妇女土地权益遭受各种侵害。

最后，要切实赋予妇女在村民自治中的参与权和决策权。一些地区的村民代表大会、村委会以“村里2/3村民代表大会通过的决议不能更改”为由，剥夺妇女的土地权益，而这2/3村民代表绝大多数也是男性，村民代表会议基本上由男性所控制，谈不上真正意义上的民主管理和民主决策。所以，决策主体的不广泛、决策程序的不合理、决策内容的不公正是当前村民自治亟待解决的难题。解决这一问题，需要在法律上进一步完善村民代表会议制度和村委会选举制度，要采取有利于促进女性参政的性别保障措施和民主竞争机制，制订妇女参政的性别比例数量和比例指标，避免村委会权力结构的性别化取向，提升妇女在权力结构中的地位。在基层社区事务管理和决策中，特别是与妇女权益相关的土地承包权调整与分配、征地补偿款分配、集体福利收益分配等重大事项，一定要有足够数量的妇女或其代表参与方案的讨论和制订。对于与国家法律法规相悖的村民决议，妇女要有充分的决策权和表决权，及早避免村规民约对妇女等弱势群体土地权益的侵害，加快推进中国男女两性平等进程。

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）:

［1］王铭铭.乡土社会的秩序、公正与权威［M］.北京：中国政法大学出版社，1997：431.

［2］全国妇联妇女儿童权益部调查组.土地承包与妇女权益——关于农村第二轮土地承包工作中妇女权益被侵害情况的调查［J］.中国妇运，2000，（3）：30-33.

［3］李惠英，田晓红.制约农村妇女政治参与相关因素的分析：村委会直选与妇女参政研究［J］.中华女子学院学报，2003，（2）：6-11.

［4］崔智友.中国村民自治与农村土地问题［J］.中国农村观察，2002，（3）：2-13.

［5］董江爱.保障农村妇女土地权益的法律政策执行状况研究［A］.谭琳，杜洁，等.性别平等的法律与政策——国际视野与本土实践［C］.北京：中国社会科学出版社，2008：378-407.

Study on the Loss of Rural Females’Land Rights and Interests in the Context of Village Self-governance

ZHANG Xiao-han
（School of Economics,Nanjing Audit University,Nanjing 211815,China）

The purposes of this paper are to analyze the factors leading to the loss of rural female’s land rights and interests in the context of village self-governance,and to propose amelioration suggestions.Methods of documentation and logical analysis were used.The study showed that the village self-governance system currently in operation does play an important role in the running of villagemanagement and themaintenance of community order,but there is still conflicts existed between village conventions and institutions.Local government was rather weak in the administrative restrain of village committee.The qualification of collective membership mainly relies on village conventions.The participation in political lives was deficient.The above reasons ultimately engendered the loss of rural females’land rights and interests.The conclusion is that in order to prevent the loss of land rights and interests,democratic supervision mechanism and power restriction mechanism on village committee should be established.Furthermore,the village conventions should be examined and corrected if necessary,females’awareness and knowledge on political lives should be promoted,and their rights of participation and decision should be specified.

land institution;rural females’land rights and interests;villager self-governance;village conventions;suggestion for improvement

F301.1

A

1001-8158（2012）06-0010-05

2011-09-13

2012-05-24

教育部人文社会科学规划项目“现代化进程中东部地区农村妇女土地权益保障研究”（09YJA790132）；江苏省教育厅高校哲学社会科学研究项目“婚迁变化中的农村妇女土地承包权受侵害问题研究”（2012SJB790032）；南京审计学院人才引进项目（NSRC11DO3）。

张笑寒（1968-），女，江苏南通人，博士，副教授。主要研究方向为农业经济管理。E-mail:zxh@nau.edu.cn

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