水库移民共享安置区土地补偿性质研究

刘灵辉

（电子科技大学政治与公共管理学院，四川成都 610054）

水库移民共享安置区土地补偿性质研究

刘灵辉

（电子科技大学政治与公共管理学院，四川成都 610054）

研究目的：研究水库移民安置中安置区土地权利的保护以及移民和安置区居民之间的利益整合。研究方法：理论分析法和文献资料法。研究结果：通过引入土地产权边界的概念，分“土地产权边界内的移民安置”、“土地产权边界外的非成建制移民安置”和“土地产权边界外的成建制移民安置”三种情况，分别界定了水库移民使用安置区土地的补偿性质。研究结论：水库移民使用安置区土地补偿性质的界定是安置区集体和居民获得补偿科学化和合理化的前提，也是安置区内部利益分配的关键环节。

土地政策；水库移民；安置区居民；补偿性质；土地产权边界

非自愿性移民是水利水电工程的必然产物，移民安置的妥善与否直接关系工程建设的成败。中国实行开发性移民的方针，强调移民安置应当坚持以农业安置为主，农村移民安置后，应当使移民拥有与安置区居民基本相当的土地等农业生产资料。移民生产安置是在承包地被淹没的情况下利用安置区富余的土地资源实现安置，然而安置区居民不希望移民迁入打乱原来的社会秩序，因为移民的到来，意味着对土地、公共设施、市场、就业机会和其他稀缺资源的争夺更加激烈[1]，不同程度地挤占了当地的耕地等生产资料，降低了当地农民的收入[2]。安置区居民的风险在本质上或强度上都不同于移民的风险，但和他们有联系并且也可能受到牵连而导致贫困[3]。中国水库移民安置的与众不同之处在于，它使社区的团结性在共同承担损失（尤其是土地损失）上得到充分的体现，安置区居民与移民一起对安置区的土地进行重新分配，使移民获得相应的土地[4]。虽然安置区居民享有排他性的土地产权，但在移民得不到妥善安置将影响水利水电工程进度甚至影响到地区经济发展的大背景下，水库移民安置更多地被作为一项政治性任务来完成。根据卡尔多-希克斯补偿标准，要实现安置区土地权利向移民转移过程中的社会福利改进，就要给予受影响的安置区居民以货币补偿。然而，现行法律政策对安置区居民的补偿问题鲜有考虑[5]。这既不利于安置区居民的利益得到有效保障，也不利于移民和安置区居民之间的融合。

1 国内外水库移民共享安置区土地补偿性质研究评述

1.1 国内外水库移民共享安置区土地补偿性质类型

美国的水利水电工程根据主管部门的不同，分为政府负责项目和业主组织建设项目。政府负责建设的工程属于公益性项目，移民安置的途径或是划拨费用给移民，由移民自行解决出路；或是由政府出钱买好土地、建好房屋等新区的一切设施后，提供给移民使用。而业主组织建设的工程，大多数情况下由业主负责去买土地分配给移民[6]。印度主要通过向工程受益区征收土地的方式，为受工程影响而搬迁的移民提供耕地和居住区。在修建Dhom水利枢纽工程时，政府在受益区向拥有3.23 hm2以上的土地所有者征收土地，然后政府根据移民家庭原有的耕地数量、家庭成员人数等因素分配征收获得的土地[7]。

中国农村土地属于集体经济组织所有，移民的安置范围超出原集体经济组织时，都属于调整其他集体的土地来安置移民。然而，法律明确禁止承包期内调整承包地，调整安置区居民耕地来归移民使用的做法必然产生移民与安置区居民之间因争夺土地而产生的矛盾，影响新移民“稳得住，富得起”[8]。因此，政府官员、移民规划设计、监理专家和理论研究者等都企图重新界定水库移民共享安置区土地的性质，以实现移民安置用地获得途径的合法化，归纳起来主要有两种途径：第一，土地征收。移民安置用地应该在工程受益地区内通过土地征收获得，安置区被征土地的面积与其受益程度呈正相关，土地资源匮乏的受益地区，应交纳一定数量的移民安置费[9]；第二，土地流转。将征地补偿款发给移民，由移民通过出租、转包、转让等市场化手段获得生产安置用地[10]。

1.2 国内外水库移民共享安置区土地补偿性质评述

1.2.1 购买 购买模式移民安置方式简单快捷，利益关系简单，但需要以强大的综合国力为基础，对于国家来说需要支付巨额的淹没补偿金。中国经济发展水平仍处于社会主义初级阶段，征地补偿标准还没有达到完全按照土地公开市场价补偿移民的程度。同时，农民依赖心理较重，在移民将补偿资金用于其他商品消费而非用于购买土地时，移民生活遇到困难仍然会去找政府解决问题，如果政府以已经补偿货币为由而置之不理，可能诱发社会不稳定因素；如果政府继续解决这部分人的生产安置问题，则可能陷入“赔不完”的怪圈，背上沉重的社会经济负担。更重要的是，中国实行社会主义土地公有制，不允许私人买卖土地，因此购买不适合中国水库移民安置。

1.2.2 土地征收 土地征收模式能够有效避开承包期内不得调整土地的法律障碍，较好地理清安置区居民和移民之间的权利义务关系，使移民重新获得土地以弥补被淹土地的损失，安置区居民因土地损失获得相应的征地补偿，同时，安置区土地流转补偿的标准和分配也相应地获得了法律依据。但是在安置区成片地征收土地安置移民同样会产生失地农民，如果在安置区再运用土地调整的方式解决失地农民的土地问题，在移民人数众多的情况下，将产生“推磨调地①推磨调地即在确定移民安置区域和用地范围后，将安置区居民的用地往后推移，通过土地再发包的方式解决安置区居民的土地问题，避免出现新的失地农民。”的现象。同时，在通过土地征收模式解决分散安置移民的土地时，不可避免地出现在成片的集体所有土地上，时不时地冒出一枚枚小邮票状的国有土地，这将造成集体土地和国有土地的权利界线不清、利益混乱，加大土地管理的难度。移民生产安置实质上是以征用土地的补偿费和安置补助费为限额，用征地补偿费寻求土地容量进行安置[11]，土地征收将导致淹没区集体和安置区集体的土地都转变为国家所有，这就产生了政府通过一次性付费获得淹没区和安置区双份土地的现象，这显然是不公平的，也是违背市场规律的。

1.2.3 市场化土地流转 水库移民安置与市场化土地流转相结合的方式，虽然实现了移民安置用地来源与现行法律法规相衔接，并且有利于引入市场机制实现土地资源在移民和安置区居民之间的优化配置。但是该模式同样存在着以下5个方面的问题：（1）谈判时间过长，成本大幅攀升；（2）市场化土地流转获得地块的分散化与大多数移民的集中安置意愿相脱节；（3）市场化土地流转只能使移民获得债权性的土地权利，存在土地权利缩水的问题；（4）如果没有政府的介入，市场化土地流转不能有效地解决移民安置后的成员资格和宅基地等问题；（5）容易产生遗留问题，诱发土地产权纠纷，影响移民安置的稳定性。

2 基于土地产权边界的水库移民共享安置区土地补偿性质界定

2.1 土地产权边界

所有权是特定主体对物享有的排他性的权利，根据“一物一权”的原则，一物之上只能存在一个所有权以及不相容的他物权[12]。因此，一块土地上只能有一个所有权主体，一个集体只能享有特定区域范围内土地的所有权，集体与集体之间的土地权利边界应该是清晰的。虽然法律规定的土地所有权主体有三种类型，但并不意味着是三者都可以对某一集体土地行使所有权，土地集体所有制中的“集体”，对集体内部的成员来讲，土地集体所有制不同于土地私有制；但考察本“集体”与其他“集体”之间的关系时，每个“集体”都应有其独立的、排他性的利益，每个“集体”一定程度上也是个土地私有者，在这一点上土地集体所有制与土地私有制又没有什么不同[13]，无论是乡（镇）农民集体、村农民集体，还是村民小组农民集体，都有属于自己的土地，而且边界十分清晰。土地属于村民小组的，就以组为单位平均分配土地；土地属于村集体经济组织的，就以村为单位平均分配土地[14]。大多数新制度经济学家认为，产权就是私有产权，非私有产权都不是产权，或者说是无权利状态[15]。因此，土地产权边界实际上就是不同集体之间或集体与国家之间的土地所有权界线。

2.2 水库移民共享安置区土地补偿性质的界定

2.2.1 土地产权边界内安置型 土地产权边界内安置是指移民安置的范围在移民原属的集体经济组织范围内，对于超越此范围或者移民原属集体土地被全部淹没的则不属于此种类型。土地产权边界内安置与后靠安置存在着某种程度的差异，因为移民后靠安置并不一定都局限于移民原属集体经济组织的范围内。如图1a所示，兴建水利水电工程集体A被部分淹没，其中A1代表淹没部分，A2代表未淹没部分，在环境容量允许的情况下，淹没区A1所产生的部分移民在A2范围内安置。移民的土地来源主要包括在A2范围内开发荒地的新增耕地、利用集体机动地和调整非移民②本文的非移民专指兴修淹没区未纳入移民范围内的居民。土地三种途径。对于开发荒地和利用集体机动地安置移民的情况，政府应首先支付费用取得集体A荒地和机动地的使用权，机动地可以直接用来安置移民，而荒地后还需要投入资金再进行开发，达到耕种条件后才能承包给移民使用；对于调整A2区域内非移民土地安置移民的情况，由于非移民已经获得了30年排他性的土地权利，政府强制性地调出非移民的部分土地安置移民，应属于政府主导下的土地使用权转让。在土地产权边界内安置，移民安置后所属集体没有发生任何改变，移民仍属于集体经济组织A的成员，移民对集体A土地享有的永续承包权③《中华人民共和国物权法》第126条第2款规定：“前款规定的承包期届满，由土地承包经营权人按照国家有关规定继续承包”。因此，农民享有的30年承包期届满后，农民仍然可以凭借成员权资格承包集体土地。集体成员对集体土地的承包是连续的、不间断的，可谓是一种永续承包的权利。不因土地征收而丧失。因此，土地产权边界内安置的土地流转补偿性质可界定为：在政府主导下，取得一定年限（剩余承包期）内淹没区集体剩余的荒地、机动地或者非移民部分土地的使用权转让给移民使用，并向受影响产权主体支付费用的过程。

图1 基于土地产权边界的水库移民安置类型Fig.1 Categories ofm igration resettlement for reservoir construction based on boundaries of land property rights

2.2.2 土地产权边界外非成建制安置 土地产权边界外非成建制安置是指移民安置的区域不在原移民所属集体经济组织的土地所有权界线范围内，并且在安置区内移民没有保留原有的建制或者新成立村民小组及以上集体经济组织。该模式的特点是移民以一户或多户为单位分散或相对集中地安插在安置区集体经济组织内部。如图1b所示，兴建水利水电工程村庄A3被全部或部分淹没，在考虑了各安置区的资源禀赋状况、基础设施条件、当地居民接收移民的积极性、对安置区经济发展的影响程度等因素后，政府选择在n个安置区（B1，B2，…，Bn）内安置淹没区A3所产生的移民。移民的土地来源主要包括使用淹没区A3的征地补偿资金在安置区Bi范围内开发荒地、利用集体机动地和调整安置区居民土地三种途径。安置区集体Bi对转移给集体A3移民使用的土地享有所有权，在调整集体Bi原居民的土地安置移民时，还受到安置区居民30年承包期的限制。同时，在土地产权边界外非成建制安置时，移民身份发生了相应的变化，丧失了集体经济组织A3的成员权，同时，基于行政命令①魏文斌等认为村民成员权的取得方式有三种：自然取得、法定取得和议定取得，其中法定取得包括因婚姻取得、因收养取得和因行政命令取得。获得集体经济组织Bi的成员权，移民以集体经济组织Bi的成员身份对新获得土地享有物权性质的承包经营权，并享有对集体Bi范围内土地的永续承包权。在土地产权边界外非成建制的移民安置情况下，安置区集体转让给移民的不是一定年限内的土地使用权，而是包括未来承包期在内的土地使用权。因此，土地产权边界外非成建制安置的土地流转补偿性质可界定为：在政府主导下，安置区集体的荒地、机动地或原居民部分土地的使用权转让给移民使用，并使移民享有对集体土地的永续承包权，而向受影响的产权主体支付费用的过程。

2.2.3 土地产权边界外成建制安置型 土地产权边界外成建制安置是指移民安置的范围超越了移民原属集体经济组织的所有权界线，并且在安置区内成建制地集中安置。包含两种情形：第一，移民在安置区保留淹没区原来的村、组建制基本不变[16]；第二，移民在安置区集中安置并创设了新的组或组以上的集体经济组织。如图1c所示，兴建水利水电工程集体经济组织A4被全部或部分淹没，在考虑了各安置区的资源禀赋状况、基础设施条件、当地居民接收移民的积极性、对安置区经济发展的影响程度等因素后，政府选择在安置区集体B或者多个安置区集体交界处成建制集中安置淹没区A4所产生的部分移民。由于移民安置后保留了原有的集体建制或者创设了新的集体建制BA，移民在安置区以独立的集体经济组织存在，因此，无论移民安置用地的来源是通过开发荒地、利用集体预留地，还是调整安置区居民的土地等方式获得，移民集体BA对政府配置的土地都享有与其他集体经济组织同等的权利。移民集体BA享有的土地属新划定区域，与安置区集体B之间的土地产权边界是明晰的，故在土地产权边界外成建制安置移民的情况下是在安置区集体B和移民集体BA之间发生土地产权关系转移，移民集体在安置区获得土地的性质应该属于在国家主导下的土地所有权转让。此时，移民的身份也相应地发生了改变，丧失了集体经济组织A4的成员权，而基于行政命令获得移民集体BA的成员权，在移民集体BA在安置区获得土地所有权后，移民再通过承包集体BA享有所有权的土地而重新获得物权性质的承包经营权，并基于成员资格对集体BA的土地享有永续承包权。土地产权边界外成建制安置的土地流转补偿性质可界定为：在政府主导下，单个或多个安置区集体部分土地的所有权转让给移民集体所有，并向受影响的产权主体支付费用的过程。

3 结论和讨论

水库移民共享安置土地补偿性质要根据不同的情况分别进行界定。在土地产权边界内安置的情况下，补偿性质属于剩余承包期内土地使用权转让的补偿；在土地产权边界外非成建制安置的情况下，补偿性质属于土地使用权长期性转让的补偿；在土地产权边界外成建制安置的情况下，补偿性质属于土地所有权转让的补偿。虽然，本文引入了土地产权边界的概念对安置区土地流转补偿的性质进行了界定，但是这种界定仅限于政府利用集体土地安置移民的情况，在政府利用国有农场的土地安置移民的情况下，农场和移民之间土地流转的补偿性质需要再进行深入的研究。同时，移民共享安置区土地补偿标准的确定方法也应作深入的研究，避免对不同库区或同一库区不同安置区采取统一补偿标准的混乱局面[17]。由于中国农村土地制度是集体和农民共享土地产权，因此，安置区土地流转补偿资金应当在集体和转出耕地的居民之间进行合理的分配，对转出耕地的安置区居民之间的资金分配也应做出详细的规定[18]，以实现利益受损各方都能得到充分合理的补偿。

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Study on the Categories of Land-sharing Com pensation Between the Original Residents and M igrants in the Reservoir Resettlement Area

LIU Ling-hui
（College of Politics and Public Management，University of Electronic Science and Technology of China,Chengdu 610054,China）

The research purpose of this paper is explore the way to ensure the land properties in the reservoir resettlement area and balance the interests between the original residents and migrants.Methods of theoretical analysis and documentary are used.The results show that a definition about the boundary of land property right is developed.Furthermore,the definition can be divided into three categorieswhich including“resettling themigrants in the original economic collective”,“resettling themigrants in the other economic collective,and no new collective are established”,“resettling themigrants in the other economic collective,and themigrant consist of a new collective”.According to the characteristic of each category,the nature of land transference compensation is well defined.The conclusion of the study is that the nature of land transfer from local residents tomigrants need first to be defined in order to balance the relevant interests of the local collective and residents,which is also the key link of profit-sharing in the resettlement area.

land policy;reservoirmigrants;local residents;nature of compensation;boundary of land property rights

F301.0

A

1001-8158（2012）06-0015-05

2011-10-10

2012-06-04

中国水电工程顾问集团公司科技项目“水电工程建设征地移民安置过程中土地流转问题研究”（CHC-KJ-2007-21-4）；中央高校基本科研业务费专项资金项目（ZYGX2010J135）。

刘灵辉（1982-），男，河南伊川人，博士，讲师。主要研究方向为土地制度与政策、土地利用与规划。E-mail:liulinghui2005@163.com