社会主义政治体制改革的光辉文献——纪念《党和国家领导制度改革》发表40周年

陶 林

（河海大学 公共管理学院，江苏 南京 211100）

《党和国家领导制度改革》这一重要纲领性文献是邓小平同志1980年发表的，至今已发表40年。回顾改革开放以来中国国家治理现代化的进程，我们认为这一光辉文献没有过时，仍然具有重大的时代启示，闪烁着马克思主义真理的光芒。

一、国家治理语境下重读《党和国家领导制度改革》的必要性

（一）当前学界对于邓小平政治体制改革思想的研究存在误读，有必要批判回应这一错误认识

20世纪90年代开始，国内外学术界兴起对于邓小平理论研究的热潮，涌现了大批代表性的研究成果。但同时也要看到，21世纪以来，随着中国特色社会主义进入新时代，国内外学界对于如何理解和研究邓小平政治体制改革的思想存在误读倾向，有必要进行及时的批判和回应。

一方面，如有的学者在解读邓小平理论时，片面地理解邓小平仅仅重视经济体制的改革，而没有或者说忽视了政治体制方面的改革。实际上这是片面的、错误的。邓小平坚持两手抓，两手都要硬，一手抓物质文明，一手抓精神文明，一手抓民主，一手抓法制建设。邓小平政治体制改革的思想由于历史的原因没有真正完全实施，但不能因此就彻底否定甚至否认其成就，而实际上他也践行了政治体制改革。如他强调经济建设为中心，废除阶级斗争为纲，结束文革的错误；他强调废除领导干部终身制，率先提出退休制度；强调坚持四项基本原则，确立江泽民同志为核心的第三代领导集体的核心；他强调坚定不移地推进改革开放等等，都是邓小平的杰出历史贡献。

另一方面，西方学者在研究邓小平理论的时候，往往站在西方意识形态的立场，戴着有色眼镜评价邓小平的这一思想，包括评价中国的政治体制改革。他们片面地认为中国经济体制改革成就显著，但是政治体制改革停滞。这种停滞论就是代表性的错误观点。实际上中国的经济体制改革和政治体制改革协同推进，没有政治体制改革不可能有经济体制改革的顺利开展。1980年邓小平提出《党和国家领导制度改革》。1982年党的十二大，强调建设中国特色的社会主义，1987年党的十三大，提出社会主义初级阶段和党的基本路线，也强调民主政治建设。1989年“六四”风波，暂时停滞。邓小平强调坚持四项基本原则，反对资产阶级自由化。他对政治体制改革的性质、目标、策略都作了重要论述。因此停滞论的观点不符合中国的历史，不符合邓小平理论的本来意义，是一种意识形态的误读。

（二）这一光辉文献蕴含丰富的改革思想，没有过时，仍然具有重大时代价值

改革开放之初的重大难题是如何进行改革党和国家领导制度，现在这一问题同样也是中国政治体制改革的重大难题。邓小平的这一文章，虽然已发表40年，但至今仍有重大现实价值。邓小平论述了党和国家领导制度存在的弊端，如权力过分集中，官僚主义现象，政府和市场的关系，传统政治文化的消极影响，党的干部人事制度改革等等，实际上都属于政治体制改革的核心和难点问题。邓小平强调政治体制改革的方法论对我们今天仍然具有一定的现实启示。新时代如何推进政治体制改革，坚持什么样的策略，邓小平的这一光辉文献为我们提供了重要的方法论指导。

（三）可以促进马克思民主思想马克思主义中国化的研究

如果我们对于《党和国家领导制度改革》这一文章做一文献回顾，从文本解读视角看，可以发现这一文献研究不够，需要进一步拓展。根据笔者检索，知网的篇名含有《党和国家领导制度改革》仅有10篇。如果再以篇名“邓小平政治体制改革”的论文检索有263篇，再次检索CSSCI期刊论文有50篇。也就是说这一文章的研究深度不够，与这一文章的重大指导意义，存在较大差距，研究还有很大空间。从马克思主义中国化视角看，如何在经济文化落后国家发扬民主，建设社会主义法治国家是社会主义发展史上的一个难题，马克思当年只有巴黎公社的一些设想，没有具体实践。列宁在俄国建立了第一个社会主义国家，晚年实行新经济政策，但是他过早去世了，其晚年的政治体制改革的思想值得我们今天深入挖掘。如何进行社会主义民主建设和改革，毛泽东同志在建国之后也有自己的思考和初步探索，但是不幸的是他晚年陷入文革的泥淖。邓小平在改革开放的历史进程中对于如何深化中国政治体制改革具有深刻的理解和认知。在改革开放40多年后的今天我们更加需要缅怀伟人，充分纪念其历史贡献，反对历史虚无主义思潮，也需要继续深化这一思想的研究，特别是与新时代***中国特色社会主义重要思想结合起来进行整体性的研究。

二、《党和国家领导制度改革》的主要内容和方法论

（一）文章的主要内容

这篇文章是邓小平1980年8月在中共中央政治局扩大会议上的讲话，是一篇纲领性文献，后收录到《邓小平文选》第2卷。在这篇讲话中，邓小平第一次比较系统地发表了他对中国未来政治体制改革问题的精辟见解，具有重要理论价值。

这篇文章共分五个部分。第一部分，指出国务院领导成员的变动和调整情况，并说明原因，强调党和国家的领导制度改革应该积极地、有步骤地进行。第二部分，说明改革的目的是为了充分发挥社会主义制度的优越性，加快社会主义现代化事业发展；主要有三方面任务：一是发展生产力，改善人民生活水平。二是政治上发扬人民民主。三是组织上按照年轻化、专业化、知识化的原则大胆选拔任用年轻干部。其中第三个任务重点阐述。第三部分，邓小平严厉批评了党和国家领导制度中存在的各种弊端和表现；第四部分，重点阐述了肃清封建主义和资产阶级思想影响的问题；第五部分，初步论述了中央对党和国家领导制度改革重大措施，强调改革党和国家的领导制度，不是要削弱党的领导，而是为了坚持和加强党的领导，这是根本前提。

纵观《邓小平文选》，邓小平关于政治体制改革的论述与讲话有多次，但是这篇文章可以说是邓小平个人第一次比较完整地公开地发表对政治体制改革问题的见解，系统阐明自己的政治体制改革的设想，并且尖锐地从政治制度层面进行反思。他认为，我们过去的错误，包括文革的错误，与某些领导人的思想、作风有关，但是制度更重要。因此，“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”邓小平得出结论：“如果不坚决改革现行制度中的弊端，过去出现过的一些严重问题今后就有可能重新出现。”［1］1986年9月13日，邓小平在听取中央财经领导小组汇报时作的《政治体制改革要有一个蓝图》的主题谈话中再次强调指出：政治体制改革的内容，“首先是党政要分开，这是关键。第二个内容是权力要下放，解决中央和地方的关系。第三个内容是精简机构。还有一个内容是提高效率。”［2］至于这4个方面的改革如何展开，邓小平认为还需要在实践中探索。可以说20世纪80年代邓小平多次强调政治体制改革，强调政治体制改革具有重要性、紧迫性，因此那种认为邓小平片面强调经济体制改革忽视政治体制改革的论断是错误的。我们必须旗帜鲜明地加以宣传、捍卫邓小平这一思想的真理性、科学性、实践性。

（二）文章蕴含的政治体制改革方法论

如何在经济文化落后的国家进行社会主义的政治体制改革？可以说是一项艰巨的事业，马克思列宁作出了初步的探索。毛泽东同志也作出了初步的探索。他们改革思想中蕴含了马克思主义的方法论。社会主义改革不能没有策略，应该是具有系统的指导思想和策略。不然就会迷失方向，走向歧途。邓小平这篇文章除了具有丰富的内容，还透视出邓小平政治体制改革的方法论。马克思主义是我们改革必须遵循的科学的方法论。邓小平在这篇文章中实际上自觉地运用了马克思主义的方法论。主要表现在以下方面。

第一，强调区分改革必须区分社会主义的制度和体制机制的关系。改革是社会主义制度的自我完善和发展，不改变社会主义的根本性质，而是改革具体的运行机制。一方面，对于党和国家领导制度的各种弊端进行深刻的批判和分析，认为还是要靠制度。不实行政治体制改革，“就很难适应现代化建设的迫切需要，就要严重地脱离广大群众。”［3］另一方面，邓小平强调四项基本原则是政治体制改革的前提和根本原则，他多次明确指出，政治体制改革不能照搬西方那一套所谓的民主模式，不能照搬西方民主中的多党竞选、三权分立和两院制，而应该坚持和完善人民代表大会制度、共产党领导的多党合作制度等适合中国国情且为实践所证明是正确的基本政治制度。改革是改革具体的运行机制，不是改革根本的政治制度。邓小平认为，在党的领导下，我们已经建立了社会主义的各项制度，虽然这些制度还不成熟，不完善，“但是无论如何，社会主义制度总比弱肉强食、损人利己的资本主义制度好得多。”［4］他说：“我们必须进行政治体制改革，而这种改革又不能搬用西方那一套所谓的民主，……而要搞社会主义民主。”［5］

第二，改革应该坚持党的领导，保持政治稳定。邓小平说，“没有党的领导，就没有安定团结的政治局面”。［6］邓小平从人民的最高利益出发，极为重视政治稳定，稳定压倒一切，把政治稳定作为政治发展策略的前提和根本出发点。“如果没有一个安定团结的政治局面，这一切显然都不可能”。［7］邓小平具有卓越的大局观，他从全局出发，强调只有坚持党的领导，才能有政治稳定，有了政治稳定，才能逐步推进政治体制改革，而改革中又要处理好改革发展和稳定之间的辩证关系。

第三，改革应该从中国国情出发，坚持循序渐进的改革，他强调坚持民主和法制相辅相成，经济体制改革和政治体制改革相配合。他强调从中国的实际出发，我们只能针对领导体制、党政关系、干部人事制度、机构设置中的弊端，进行循序渐进的改革，“要先从一两件事上着手，不能一下子大干，那样就乱了”。［8］他认为经济体制改革应该与政治体制改革相互配套。不进行政治体制改革，就不能保障经济体制改革的成果，改革必须有计划、分步骤实行。要加强民主和法制建设，把政治体制改革纳入法制化轨道，指出“政治体制改革包括民主和法制。”［9］1986年6月，他说：“1980年就提出政治体制改革，但没有具体化，现在应该提到议事日程上来。否则……必然会阻碍经济体制改革。”［10］邓小平认为经济体制改革必须和政治体制改革相配合，不能单兵突进。

三、新时代***对《党和国家领导制度改革》思想的丰富和发展

中国特色社会主义进入新时代，***总书记与时俱进，提出国家治理现代化、四个全面战略、全面深化改革等重要论述，实际上是对邓小平《党和国家领导制度改革》思想在新时代的进一步丰富和发展。

（一）从党和国家领导制度改革到新时代的全面深化改革观的提出

党的十八届三中全会作出的重大决定就是推进国家治理体系和治理能力现代化，十九届四中全会再次强调推进国家治理体系和治理能力现代化。十八届三中全会强调，全面深化改革的目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。这实际上是对新时代中国改革未来发展路径的鲜明回答，回答了中国改革向何处去的重大时代问题，具有战略高度。当前的深层次制度改革有三大重点目标任务：“一是形成具有包容性的现代化经济体系；二是提升国家依法治国能力和政府执行力；三是建立良好的社会规范和秩序及和谐有效的社会治理体系”。［11］十九大报告提出了社会主义初级阶段新矛盾的判断。这是我们新时代全面深化改革必须处理好的主要矛盾。十八届三中全会强调，处理好政府和市场的关系，市场对资源配置起决定性作用。***还强调全面从严治党的重大思想。完善党的领导模式，执政方式，科学执政，民主执政，依法执政，是新的目标。他还强调，全面改革涉及社会各个重大领域。经济、政治、文化、社会、生态，五位一体战略布局。需要贯彻五大发展理念。党的十九届四中全会再次强调推进国家治理体系和治理能力现代化。总之，***对于邓小平的《党和国家领导制度改革》的思想作了进一步的继承与创新。

（二）改革的方法论坚持方向性、系统性、渐进性、整体性、人民性

关于社会主义改革的方向性。***总书记指出：“改革开放必须坚持正确的方向，沿着正确的道路前进。”“科学社会主义基本原则不能丢，丢了就不是社会主义。”［12］这就是说，改革是社会主义性质的改革，一定要始终坚持社会主义性质和方向。这实际上是对当前流行的错误的民主社会主义、新自由主义思潮的鲜明批判和回答，即中国在新时代继续高举中国特色社会主义大旗，走中国特色社会主义道路。

改革是系统的全面的改革，中国的改革无论是广度和深度都比过去大大拓展。***强调，“十八届三中全会就全面深化改革作出总体部署，提出了改革的路线图和时间表，涉及十五个领域、三百三十多项较大的改革举措，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各个方面”。［13］中国特色社会主义改革是全面的系统的，涉及中国特色社会主义五位一体的战略布局，同样也涉及党的建设和领导体制改革，涉及社会各个领域。与改革开放之初相比较，新时代改革更具有系统性、整体性、战略性和全面性。

改革渐进性，主要是涉及改革的具体战略。政治体制改革涉及社会各个领域，可以说是牵一发而动全身，中国是一个大国，地区经济发展不平衡、区域之间城乡之间发展存在较大差异。因此改革必须充分考虑到中国国情的特殊性、各个地区的差异性，充分考虑到社会改革是一个有机整体，改革会影响到社会领域的方方面面，包括经济、政治、文化、社会、生态体制和党的领导体制等等。***把中国改革的方式总体概括为渐进的方式。“避免了因情况不明、举措不当而引起的社会动荡”［14］，是应当长期坚持的基本改革方式。我们应该充分吸取苏联戈尔巴乔夫改革最终导致苏联解体苏共亡党的教训，也需要充分吸取俄罗斯20世纪90年代叶利钦激进的全盘私有化改革，搞休克疗法，导致经济倒退、物价飞涨，国有资产大量流失的教训。中国的改革必须坚持顶层设计，进行积极稳妥的改革，不能冒进。

改革整体性，体现在***强调深化改革必须把握统筹兼顾的方法。一是统筹全面深化改革与其他领域的关系。其中重要的有全面深化改革与全面依法治国、全面从严治党的关系；改革发展稳定的关系；国内国际两个大局的关系。二是统筹全面深化改革的各个方面。主要有党群关系；中央与地方关系；经济、政治、文化、社会、生态、党的建设之间的关系；国家和社会的关系，民主和民生的关系，政府和市场的关系，当前利益与长远利益、局部利益与整体利益的关系；胆子要大与步子要稳的关系；顶层设计和摸着石头过河的关系等等。三是两点论与重点论的统筹。需要有大局意识，全国一盘棋，同时也要抓典型，抓重点，抓关键。在一些先进的地方可以试点改革的经验，大胆创新和试验，条件成熟之后可以在全国推广。

改革的人民性，即坚持改革的根本价值立场。改革必须回答为什么改革，改革什么和改革为了谁等一系列重大问题。从邓小平到***，中国领导人都强调改革，他们牢牢坚持改革的目的和根本价值取向，即人民性的立场问题。十九大报告全文中“人民”这一关键词共出现了203次，创造了历史之最。邓小平强调改革坚持“三个有利于”标准，***强调改革需要以改善民生为导向，找准改革的立足点。我们在新时代全面深化改革“必须以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点。如果不能给老百姓带来实实在在的利益，甚至导致更多不公平，改革就失去意义，也不可能持续”。［15］***继承了一以贯之的人民性的立场，坚持党的宗旨为人民服务，始终强调改革必须坚持人民的根本利益，发展的成果为全体人民所共享，以人民的根本利益的实现为改革的根本评价标准。

四、时代启示

“国家建构是当今国际社会最重要的命题之一，因为国家的软弱无能和失败已经成为当今世界许多严重问题的根源。”［16］在新时代全面深化改革，我们应该吸取世界上一些国家建构和国家治理中出现治理失灵和改革失误的深刻教训，积极推进改革。《党和国家领导制度改革》已经发表40年了，40年来中国的经济和社会各个方面体制改革取得重大进展，新时代改革进入攻坚阶段，邓小平的《党和国家领导制度改革》对于我们全面深化改革，推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要启示。

（一）坚持解放思想，在解放思想中不断进行理论创新，凝聚改革共识

中国特色社会主义是不断与时俱进开拓创新的伟大事业。改革开放只有进行时没有完成时。没有改革开放，就没有中国的今天，同样也就没有中国的光明未来。“解放思想是前提，是解放和发展社会生产力、解放和增强社会活力的总开关”。［13］解放思想是中国特色社会主义的一大法宝。从邓小平提出“猫论”，社会主义本质论到“三个有利于”，再到新时代***总书记强调解放思想，在解放思想中理论创新，凝聚共识。中国的政治体制改革和政治发展始终坚持这一马克思主义理论的精髓，解放思想实事求是，不断推进中国特色社会主义事业顺利前进。

改革开放中的矛盾只能用改革开放的办法来解决。改革，必须坚持正确的问题导向，切实解决现实矛盾。之所以需要全面深化改革，正如十九大报告所指出的那样，新时代中国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾，现实中诸多社会问题实际上都与这个矛盾息息相关。***指出：“实践发展永无止境，解放思想永无止境，改革开放也永无止境，停顿和倒退没有出路。”［14］以解放思想为前提，形成改革的合力，“围绕新时代的社会主要矛盾，在全面深化改革进程中，必须进一步解放思想，寻求最大公约数，形成改革的合力。也只有通过不断地解放思想才能统一思想，形成改革的共识，为向纵深推动改革凝聚起强大的合力”。［15］我们必须对当前错误的社会思潮进行回应和批判，通过宣传社会主义核心价值观凝聚社会共识，鼓舞人心，共同迈进。在解决社会主要矛盾问题中发展民主和民生，从而不断获得人民的支持和拥护，将全面深化改革进行到底。

（二）坚持中国共产党的领导，坚持中国特色社会主义政治发展道路

“改革是一个国家、一个民族的生存发展之道。”［16］我们的改革是有方向、有立场、有原则的。我们的改革是在中国特色社会主义道路上不断前进的改革，既不走封闭僵化的老路，也不走改旗易帜的邪路，而是坚持党的领导，贯彻党的基本路线，坚定不移走中国特色社会主义的道路。“改革开放是一场深刻的革命，必须坚持正确方向，沿着正确道路前进。”［17］我国的改革是在中国特色社会主义道路上不断前进的改革，***强调全面深化改革必须坚持正确的方向，不能犯颠覆性错误，必须坚持正确的方向、目标。苏联解体的教训启示我们，改革不能放弃共产党的领导，不能坚持错误的指导思想，应该坚持四个全面战略，政治体制改革要与经济体制改革相适应，改革坚持正确的方向，坚持四项基本原则，坚持社会主义道路。改革要坚持中国特色社会主义四个自信，不能照搬照抄西方民主模式，要有步骤有计划的进行。改革不能停滞不前，总方向是发扬党内民主，人民民主，加强党的执政能力与先进性建设。

（三）坚持积极稳妥渐进的政治体制改革

中国的政治体制改革必须与经济体制改革相适应，这是一个客观规律。在中国语境中，就是党的领导、人民当家作主和依法治国不断实现有机统一的过程。这一过程的展开构成了改革开放以来中国政治体制改革的基本逻辑。“制度创新是解决问题的唯一出路，但是政治上的制度创新必须是渐进的”。［18］***形成了关于当代中国的全面深化改革观。全面深化改革观实际上是对邓小平政治体制改革思想的继承和发展，回答了新时代中国政治体制改革的目的、内容、方式、历史方位等一系列重大问题。全面深化改革，需要坚持顶层设计与摸着石头过河相结合。坚持马克思主义唯物辩证法，“处理好解放思想和实事求是的关系、整体推进和重点突破的关系、全局和局部的关系、顶层设计和摸着石头过河的关系、胆子要大和步子要稳的关系、改革发展稳定的关系”。［19］从改革开放40年来的伟大实践进程看，这也是中国政治体制改革和改革开放顺利进展取得胜利的重要经验，必须加以坚持和完善。

（四）坚持国家治理现代化与全面从严治党的统一

邓小平当年强调，党和国家领导制度改革必须反对官僚主义，和官僚主义作长期的斗争。邓小平提出官僚主义的体制根源是权力过分集中，各个部门之间职能没有理顺，互相推诿、请示，行政效率低下。应该废除家长制与领导干部终身制。他退休的时候警告，中国如果出问题就出在党内部，“这个党该抓了，不抓不行了”。应该说中国政治发展已经取得很多成就，但是一些根子性的难题还没有得到有效解决，如官僚主义、形式主义，权力制约和监督问题等。因此推进国家治理现代化需要从严治党，加强党的执政能力和先进性建设。将党的建设和国家治理现代化融合起来。“新时期加强改进党的领导，还需要继续处理好党政关系”。［20］加强党的领导和全面从严治党并不矛盾。***强调全面从严治党需要加强政治建设，思想建设和制度建设同时发力，加强作风建设，重视党的纪律和政治规矩，严肃党内政治生活。从严治党需要严惩腐败，构建不想腐、不能腐、不敢腐的三不机制。全面深化改革，需要有力的组织保证和人才支撑。必须坚持党管干部原则，深化干部人事制度改革，从严治党要抓住领导干部这个关键少数。要改革和完善干部考核评价制度，严格问责制度。全面从严治党永远在路上，贯彻于国家治理现代化的全过程，二者是有机统一的。

（五）坚持国家治理与依法治国的统一

邓小平政治体制改革的核心问题即党和国家领导之间的关系。在国家治理现代化背景之下，需要建立合理的权力结构，坚持党内民主与社会主义法制，以政府职能转变，加强党的执政能力建设，构建服务型政府和法治政府。***总书记一再强调要着力处理好改革和法治的关系，要让全面深化改革、全面推进依法治国如鸟之两翼、车之双轮，将法治作为国家治理现代化重大战略，“法治不仅仅是治国理政的最佳方式，也是国家和社会治理所追求的目标，更是人民美好幸福生活需要的应有内容”。［21］改革与法治相辅相成，通过法治保障改革的成果，改革坚持法制化、制度化，用法治巩固改革的成果，用立法巩固改革的成功经验。重大改革必须有法有据，反过来在改革中必须不断深化中国法制现代化的进程，推动立法、执法、司法、守法的统一。高度重视领导干部运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，坚持依法治国、依法执政、依法行政协同推进，从而最终实现国家治理法治化现代化。

改革开放40多年来，中国人民在中国共产党带领下在实践中逐步走出一条中国特色社会主义政治发展道路，我们坚持改革的变与不变的马克思主义辩证法，变的是具体的体制和机制，不变的是社会主义的根本政治制度，四项基本原则，党的领导核心。从邓小平到***，他们的改革思想体现了辩证的变与不变，体现了社会主义改革发展的客观规律，持续推进国家治理体系和治理能力现代化，必将实现中华民族的伟大复兴！