乡村振兴视阈下少数民族地区的深度贫困治理维度分析

何玲玲，黄广宇

（南宁师范大学 经济与管理学院，广西 南宁530229）

在全面建设乡村振兴的背景下，***总书记在报告、讲话、座谈中多次明确提出，到2020年我国现行标准下实现农村贫困人口精准脱贫的目标。然而，我国部分少数民族地区长期处于经济发展不平衡状态，呈现出生活水平低下、生态环境脆弱、发展理念滞后等局面，导致了该地区深度贫困的产生。

少数民族地区的深度贫困已成为我国社会治理的关注焦点，该地区贫困人口众多，脱贫任务艰巨。国家精准扶贫政策在少数民族地区的地理环境、人口素质、治理创新等方面呈现出诸多不足，为破除少数民族地区的深度贫困问题在乡村振兴过程中的障碍，实现短期脱贫与长期振兴互补融合，从深度贫困的贫困人口维度、贫困地区维度、扶贫政策维度入手，建立少数民族地区脱贫机制的治理模型，全力打造创新型少数民族地区的深度贫困治理模式。

一、深度贫困相关文献回顾及概念界定

（一）深度贫困相关文献回顾

深度贫困表现为贫困人口陷入贫困的程度，衡量贫困主要有三个维度:广度、差异度和深度，贫困广度是指贫困人口的基数大、数量多；贫困差异度指贫困人口收入差距悬殊；贫困深度则指贫困人口收入与贫困线相比较，收入低于贫困线［1］。深度贫困主要指深深陷入贫困、难以脱贫的状态，最为直观的衡量标准就是Sen指数［2］、FGT指数［3］等描述贫困深度的指数。史志乐（2018）指出，深度贫困人口长期处于物质极度欠缺或者地理环境极为恶劣的情况之中，贫困的脆弱性、顽固性较强，扶贫难度大与容易造成返贫两种属性共存［4］。李俊杰（2018）指出，深度贫困的最主要的特点是贫困人口的收入仅能保证最低的生活水平，而对于自身的居住条件、医疗、教育等其他的需要无从谈起［5］。左停（2018）认为，深度贫困体现在贫困人口处于物质匮乏与收入低下的情况之中，纵向时间维度上表现为贫困的“顽固性”，也就是说贫困具有代际性和长期性两种特征，在短时期内无力脱贫，亦或是脱贫后极易造成再次返贫［6］。于开红（2018）指出，在深度贫困地区，存在以下三种贫困方式：物质贫困、精神贫困、生态贫困。物质贫困的产生是长期缺乏资金投入，导致深度贫困地区经济发展持续低下；精神贫困是深度贫困地区的群众在意识上没有形成具体脱贫举措和路径；生态贫困是部分深度贫困地区先天自然条件恶劣所造就，而有些是后天人为的破坏形成。有些地区是物质贫困、精神贫困、生态贫困三者之中的一种，有些是混合两种贫困，更为严重的则是三种贫困混合在一起［7］。

从贫困动态学的角度看，深度贫困属于长期、持续性贫困与短时、暂时的贫困相对应。短时、暂时性贫困的原因是自然灾害等突发事件导致贫困人口在一定时期内收入锐减，但是当这些矛盾得以解决以后，便会从贫困中走出。而持续性贫困的不同之处在于其贫困时间长、扶贫难度大，也可以定义为“慢性贫困”，像一种慢性病持续长期存在难以根治［8］。Hulme（2003）提出了一个根据贫困的不同阶段分为五个层次，其中包含总是贫困、经常贫困、摩擦贫困、偶尔贫困和从不贫困（见图1），其中又把五个贫困程度特性分别划分为三个逻辑框架，其一，持续性贫困划分为总是贫困和经常贫困；其二，暂时性贫困划分为摩擦贫困和偶尔贫困；其三，把从不贫困划归为不贫困的逻辑框架内。三个逻辑框架的不同之处在于彼此之间贫困线的差距、贫困发生的概率、贫困持续时间的长短方面都有所区别。纵观多年以来我国中央和地方出台的相关扶贫政策，是随着国家经济的循序发展与扶贫理论的不断创新，并因地制宜地制定出针对不同地区、不同民族、不同贫困人口的具体帮扶政策。

以上国内外各学者对深度贫困的衡量指数、形成因素、类型框架等方面进行了系统论述，对本文的研究具有重要的理论指导意义，同时也提供了许多重要的基础性资料、研究理论、治理模型。但针对少数民族地区深度贫困问题的研究还处于起步阶段，有待进一步探讨。我国少数民族自治区共有五个：广西壮族自治区、内蒙古自治区、宁夏回族自治区、西藏自治区、新疆维吾尔自治区。除了这五个自治区以外，在四川、云南、贵州、湖南、湖北、青海、吉林等省份还有部分少数民族自治州、自治县等。各民族在长期的历史环境下，形成大杂居、小聚居的人口分布格局。少数民族地区具有民族性和贫困性两个特性，本文将从这两个角度研究其中特性，从不同维度去建构少数民族地区深度贫困的治理模式。

图1 贫困的分类及其图解

（二）理论阐述及相关概念界定

我国政府对深度贫困地区所具有的特征定义为“两高、一低、一差、三重”。首先，“两高”是指贫困人口所占有的比率高、贫困发生概率高；其次，“一低”指的是个人可支配收入低；再次，“一差”即深度贫困地区的基础设施条件与住房条件差；最后，“三重”也就是指低保、五保贫困人口脱贫任务重，因病致贫返贫人口脱贫任务重，贫困老人脱贫任务重［9］。中央提出“深度贫困地区特征”这一概念的界定，地方各级政府应充分理解，对深度贫困产生的原因、影响、意义等方面进行系统的剖析，并根据当地特征拟定具体方案，层层传达、逐步落实、密切监控。要坚决地解决好少数民族地区深度贫困这一难题。

综上可知，深度贫困是指在某一特定地区，在政治、经济、文化、生态等各方面与经济发达的地区相比较，其物质方面与精神方面都存在诸多不足的一种社会现象。该社会现象具体表现为政治理念贫瘠、经济发展落后、文化水平低下，以及乡村治理缺失、公共基础设施欠缺、人民基本生活水平难以得到保障的匮乏局面。因此，在该区域，迫切地需要国家出台相应的方针、政策、机制等来促进这一区域的经济发展，通过综合、系统、长远的规划，并逐步落实，以解决当地的贫困现象，防止因贫困带来的不和谐社会问题。

二、少数民族深度贫困地区的形成因素分析

当前，我国少数民族地区深度贫困的治理形势依然严峻，在城乡二元结构体制之下，少数民族地区的深度贫困突出表现在：地区的生产力发展不足；农村基础设施薄弱；整体发展水平低下；国家支农体系尚不成熟，城乡一体化过程问题颇多；乡村治理体系不健全等。因此，当前应把实施乡村振兴战略与推动少数民族地区深度贫困的经济、政治、文化、生态等方面充分融合。

（一）地理环境因素

国家深度贫困地区是指全国11个山区集中连片特困地区，包括六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山-太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区［9］。这11个山区集中连片特困地区形成深度贫困的原因存在多种因素。深度贫困地区，简言之就是“集贫穷于一体，受困难的束缚”的部分经济欠发达、生活水平低下的农村地区。纵览全国，深度贫困主要集中于革命老区、民族地区、边疆地区。就外部条件来看，这些地区存在地理条件恶劣、气候条件严苛、自然灾害频发等因素。第一，从地理位置的客观成因来分析，这些地区与经济发达地区相距较远，交通不便，无法借用经济发达地区的区位优势，带动当地的经济。第二，部分深度贫困地区自身存在地势险峻、地貌起伏不平的情况，造成无法引入产业，促进经济发展。这些地区由于客观原因与现实条件的限制，依靠发展当地产业来带动脱贫致富的路径行不通。第三，深度贫困地区的气候较差、缺乏水源等诸多原因，制约了农业经济的发展。在广大深度贫困地区，家庭内的农业种植、养殖形成了自给自足的生产方式，甚至有些农户家中无法依靠种养方式解决温饱，生活长期处在贫困线以下。

（二）人本治理因素

由于少数民族地区的贫困人口脱贫观念并不强，贫困家庭的生计依赖传统旧式生产方式，且这些生产方式很难与现代化的知识实现相互衔接。从人本自身因素来分析，少数民族地区相对与其他经济发达地区存在以下不足：第一，居民劳动技能不仅单一，而且相对欠缺，难以依靠自身能力来提高家庭收入。缺乏技能，脱贫致富无从谈起。因此，对少数民族地区的群众应施以“授人以鱼不如授人以渔”之策。第二，受教育程度偏低，文化水平普遍不高，知识储备的不足限制个人的长远发展。由于人才的缺乏，使得少数民族地区在发展教育以提高当地人口的文化素质方面长期处于劣势。在这种被动的局面之下，提高少数民族地区的教育文化水平刻不容缓。第三，自身脱贫意识薄弱，甚至缺乏积极进取解决贫困的思维，脱贫最终依赖的是勤劳致富的双手，缺乏开拓奋进的意识却想走出贫困皆为空谈。在对少数民族地区的深度贫困治理中，脱贫的首要工作是培养贫困人口的“志”与“智”。当贫困人口拥有了解决自身贫困问题的“志气”与“智慧”，脱贫攻坚工作才能得以顺利开展。从以上三方面对少数民族地区群众的内在因素进行剖析，发现导致深度贫困的人本治理因素，从而找出解决路径。

（三）扶贫政策因素

通过实地调研，发现深度贫困地区的扶贫政策存在以下不足：第一，国家与地方财政投入相对较少，公共基础设施和公共服务的投入存在严重欠缺，根本无法保障深度贫困地区居民的基本生活需要，同时也在很大程度上限制了少数民族地区的经济发展。第二，国家帮扶政策的缺失，缺乏人才与技术的支持，无力带动少数民族深度贫困地区的产业发展。由于深度贫困地区缺乏产业经济，无业可扶，造成无力脱贫，难以解决当前的贫困问题。第三，长期以来，脱贫方式存在填表格、虚报脱贫指标，即“数字脱贫”“暂时脱贫”等现象，深度贫困地区的脱贫政策往往只起到短暂的时效作用，也就是“短期脱贫”，并不能从根本上解决问题。第四，我国深度贫困帮扶政策主要包括三种不同类型人群：一是因病致贫人群，尤其是因患重病和慢性病群体；二是返贫人群，灾害原因与市场行情变化而导致的返贫者；三是贫困老人，在这个群体中，普遍存在年龄大、身患疾病、自身无劳动力的情况［10］。这三类人是因病、因灾、因学以及身体条件限制造成贫困。对于解决这些深度贫困人口的问题，中央和地方应出台具体的政策给予支持和帮扶。因此，国家与地方政府应加大对少数民族深度贫困地区的政策支持力度，多方筹资、齐抓共管，循序渐进地推动少数民族地区的经济稳步向前。

三、少数民族地区深度贫困治理的三个维度分析

为了解决少数民族地区的深度贫困难题，务必明确少数民族地区深度贫困的脱贫目标并进行精准定位，并以此来指导脱贫的奋斗方向。从全局的角度看扶贫开发事业，实现振兴乡村的宏伟蓝图，即实现贫困人口到2020年全部脱贫、贫困地区逐步建成小康社会。现从以下三个维度去分析：

（一）“贫困地区”维度

推动贫困地区及人口脱贫攻坚的步伐，扶持贫困地区及人口尽快完成精准脱贫，实现全面消除贫困的目标，决不能让任何一个深度贫困地区掉队。

第一，实现全面的脱贫，是指包括少数民族地区、边疆区域、革命老区等所有地区共同走出深度贫困。因此中央与地方政府要有序增加财政支持，在政策上不断推陈出新，加大脱贫攻坚力度，促进深度贫困地区的经济振兴。统计数据显示，2017年民族地区的经济发展趋势一路攀升，民族8省区的全年生产总值达84899亿元，同比增长了7.6%，相比全国高出0.7个百分点。除了内蒙古以外，剩余7省区的增长速度均高于全国的平均水平。云南、西藏、贵州3省区的GDP分别为9.5%、10%、10.2%，且这3省区的增速位居全国的前三，贵州省已经连续保持28个季度的经济增长两位数。

第二，进一步推进少数民族地区的公共基础设施建设，执行对少数民族地区和深度贫困群体的专项精准扶贫方针政策，制定人口较少民族整体脱贫的扶贫措施。在实施扶贫措施过程中，公共基础设施的建设作为硬件条件，是保证少数民族地区取得脱贫攻坚胜利的重要保障，因此，在乡村振兴过程中必须把公共基础设施建设放在首位。如表1，改革开放40年以来，中央和地方政府不断加大对贫困地区的公共基础设施建设，截止到2017年末，贫困地区所在自然村通公路的农户比重99.9%，比2013年提高2.1个百分点。

第三，农村公共服务主要领域指标接近全国平均水平。要从解决少数民族深度贫困地区贫困人口的生计、就业、教育、公共物品的供给、医疗、居住条件等基本的生活保障入手，不断持续发展，才能使得贫困地区的人口与全国人民一起走向幸福生活的彼岸。通过表1的数据显示，截止2017年年底，贫困地区的所在自然村有卫生站、上幼儿园便利、上小学便利的农户比重分别为92.2%、84.7%、88.0%，分别比2013年提高了7.8、13.3、0.2个百分点，表明贫困地区的医疗、教育都得到了不同程度的提高。

第四，边疆地区在地理位置上处于我国的偏远地区。首先，给予边疆地区少数民族特色村镇多方面的支持与保护，让边疆地区的群众加入到解决本地贫困现状的建设中来，加大力度开展易地扶贫搬迁。其次，提高对边疆地区的资金投入，并综合考虑边疆地区的特殊条件与限制，制定切实举措改善群众的基本生活条件。再次，根据边疆地区兼具边境贸易和少数民族区域的二者特性，给予发展贸易和支持民族特色产品推广的优惠政策，不断提高边疆地区的经济发展水平。

表1 2013—2017年贫困地区农村基础设施和公共服务和公共服务情况

第五，中央与地方政府共同制定东部与西部地区相关帮扶举措。重点支持集中连片特殊困难地区的精准扶贫，以此为契机实现深度贫困地区脱贫攻坚的宏伟蓝图。据国家统计局数据显示，截止2018年年底，东西部扶贫协作与对口帮扶实现30个自治州全覆盖。通过东部地区经济较发达县（市、区）与西部地区贫困县的对口支援，涵盖了西部地区民族自治地方的所有贫困县。

在中央与社会各界的共同帮扶下，通过民族地区的广大干部群众齐心合力，少数民族地区的经济得到长足发展、基础设施获得明显改善、贫困人口大幅下降、群众的收入水平逐年提高。据国家统计局数据显示，截止2018年年底，少数民族地区的脱贫攻坚取得丰硕成果，已经宣布28个贫困县摘帽，其中有21个在西部和少数民族地区。总而言之，区域脱贫是脱贫攻坚的重要版块，只有在少数民族地区实现产业扶贫、收入水平持续提高，才能带领少数民族地区的深度贫困群众摆脱深度贫困。

（二）“贫困人口”维度

乡村振兴的要点在于将贫困人口转移，从本质上脱贫，在政治、经济、文化等方面全面实现脱贫［11］。简言之，到2020年稳步实现农村贫困地区的经济发展问题、贫困人口的基本吃穿问题以及贫困地区亟待解决的基础医疗、义务教育、居住条件和环境等方面的问题。

表2 民族8省区与全国部分贫困人口及贫困发生率

表2是国家统计局对民族8省的相关贫困指标统计。按年人均收入为2625元（2012年不变价）的国家农村扶贫标准计算，2017年民族8省的贫困人口为1032万人，比2016年少379万人；2017年民族8省区农村贫困人口占全国的比重为33.9%，比2016年（32.5%）略有增加，高1.4个百分点；减贫速度为26.9%，比全国平均水平（29.7%）低2.8 个百分点；2017 年民族8 省贫困发生率6.9%，比全国（3.1%）高3.8个百分点，是全国的2.2倍。这些数据表明，民族8省区减贫速度慢于全国，目前剩余的1032万贫困人口，其贫困的程度越来越深，且脱贫的难度也将越来越大。因此，治理少数民族地区人口的深度贫困问题可着重做好以下方面：

第一，实现人均可支配收入上涨幅度高于全国平均水平。现阶段我国的社会主要矛盾已经转化为“人民对日益增长的美好生活的需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。提高人民的生活满意度是解决这一矛盾的重要手段，尤其是针对生活在少数民族深度贫困地区的人口。通过培训贫困人口的劳动技能，掌握现代技术、先进理念、开发创新，以此来提高当地群众的收入水平，让群众有更好的物质条件去解决生活困难。表2是国家统计局对民族8省区与全国部分贫困人口及贫困发生率的统计，全国贫困人口自2012年的9899万人到2017年的3046万人，总共减少了6853万人；而民族8省区也由2012年的3121万人到2017年的1032万人，总共减少2089万人。贫困人口的大幅减少表明脱贫攻坚取得较好的成果，大量的贫困人口走出贫困的窘境，让少数民族深度贫困地区的群众对未来充满希望。

第二，加大力度对边疆民族地区义务教育的投入，根据少数民族地区的语言特色，推广双语教学制度，保障少数民族地区的基础教育，并结合少数民族地区的特色，发展针对民族特色中高等职业教育专业的推广。通过专项的师资教育投入，并结合校本培训、脱产培训、外校师资帮扶等多方举措来推动少数民族的教育改革。通过对少数民族地区的基础教育进行针对性的优化，因材施教，保护少数民族传承的文字、语言、民族风俗等包含本民族特色的非物质文化。

第三，激发贫困人口的自我脱贫意识。由于少数民族深度贫困地区的贫困人口脱贫理念淡薄，长期以来已经形成“等、靠、要”等思维模式，要从根本上改变其脱贫意识与观念，因此，脱贫政策应将扶贫与扶志和扶智相结合，智和志就是内在的思维、头脑中的进取。培育深度贫困地区贫困人口的内生发展动力、脱贫能力，是建设稳定长效脱贫机制的基本出发点［12］。地方政府应将对贫困群众的“扶志”和“扶智”工作作为脱贫工作的第一重任，提高少数民族深度贫困人口脱贫意识，激发其内在的脱贫动力。最终实现物质的经济脱贫，意识上的精神脱贫。也就是说，在少数民族深度贫困地区，贫困人口要在内心具备积极向上、开拓进取的精神，解决自身贫困的生活问题，要从贫困人口的思想上、精神上真正唤起脱贫的意识与想法。通过中央与地方政府大力推广宣传与正确引导，农村基层组织的现场指导，用知识装备头脑、用意识武装行动、用想法引导行为，让少数民族深度贫困地区从本质上解决自身的贫困问题。

（三）“扶贫政策”维度

少数民族地区属于经济发展的弱势地区，虽然自改革开放以来一直有国家的宏观政策支持，但是随着市场经济的日趋成熟、生产与消费结构的不断调整、农村城镇化的持续推进等方面的影响，少数民族地区的深度贫困治理面临新的挑战。为了加快乡村振兴步伐，应不断施以细化的新政来解决贫困治理问题。

第一，少数民族地区的精准扶贫需要中央以及地方各级政府出台各种宏观、中观乃至微观的具体方针与政策的指引与帮扶，作为少数民族地区群众，要积极响应国家的号召，从惠农、惠民政策入手，从自身具体条件出发，结合中央与地方政府出台的各种帮扶政策，通过这些帮扶政策来发展，从根本上彻底摆脱贫困。要以解决少数民族地区与贫困群众的脱贫为基础，逐步过渡到乡村振兴。

第二，遵照权责一致的原则，针对连片特困地区县与国家扶贫开发工作重点县所存在亟待攻关的难题，以扶贫帮扶为指引，以重点扶贫项目为依托，对专项扶贫资金、相关涉农资金和社会帮扶资金联合统一使用。严格落实国家在贫困地区安排的公益性建设项目，取消县级和西部连片特困地区地市级配套资金的政策，并且加大中央和省级财政投资补助比重［12］。根据图2，2016-2018年中央财政专项扶贫资金安排民族8省区资金1133.1亿元，占全国总投入的43.9%（全国2582.85亿元），2018年安排资金486.2亿元，比上年增长32.4%。以上数据表明，中央财政在民族8省区的资金投入比例呈逐年上升趋势，对于少数民族地区而言，起到了“久旱逢甘霖”的作用。通过逐年加大投入，逐步解决少数民族地区的硬件设施、企业引入、人才吸引等方面存在的不足。

第三，我国贫困地区在脱贫攻坚工作中，应根据乡村振兴战略目标制定具体的举措，从少数民族深度贫困的农村、生产力水平较低的农业、缺乏先进技术与设备的群众这三者中入手，创新发展策略，制定远景目标，并落实到地方，为深度贫困的群众谋福利，创效益。党的十九大报告提出，为了实现乡村振兴战略目标，要始终把农村发展放在首位，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，以帮助少数民族地区的群众走出困境为己任，在少数民族地区出台因地制宜的长效治理机制与具体的解决路径。少数民族地区应利用好国家的财政扶贫政策，探索与之相对应的保障集体权益在价值增值上的实现形式［13］。

图2 中央财政专项扶贫资金“十三五”安排民族8省区示意图

（四）建立“深度贫困脱贫治理模型”

现根据以上三个维度建立一个深度贫困地区脱贫机制的治理模型（如图3）。

图3 深度贫困脱贫治理模型

图3 中“贫困人口”“贫困地区”“扶贫政策”三个分支模块之间相互衔接，形成一个互动的治理模式，并分别从三个不同方位进入总模块“深度贫困脱贫机制”。通过三个分支模块之间的循环往复，相互作用，遵从循序渐进与互相促进的基本原则，共同打造一个深度贫困的治理模型。该模型从一个全新的视角去剖析深度贫困地区的内在问题，从三个不同维度探究解决模式，并根据少数民族地区客观存在的风俗习惯、村规民约、制约短板等方面的现实条件，制定相应的治理贫困的方针、政策、思路，让少数民族深度贫困地区的人民结合当前国家大力执行乡村振兴策略，针对自身存在的不足，在发展产业、促进教育、完善医疗、引进人才等方面不断优化。

四、结语

根据党的十九大提出的乡村振兴战略，集中央与地方政府之力去全力解决少数民族地区的深度贫困问题，是当下亟待攻关的重要难题，同时也是实现共同富裕的本质要求。乡村振兴的最终目标是带动三农共同走上康庄大道，小康生活对于城镇居民来说已经基本实现，但是仍有许多深度贫困地区农民生活在温饱线以下。因此，要实现2020年全面脱贫，就要从少数民族地区的深度贫困入手，解决物质生活水平低下、精神生活匮乏的重大难题。通过贫困形成因素、贫困产生原因、贫困治理维度等多方分析，共同构建真正适合少数民族深度贫困地区实现脱贫的路径。这个过程需要中央政府和地方各级行政部门大力扶持和共同发力，农村基层组织现场执行，以及少数民族深度贫困地区的群众齐心协力，才能共同完成精准扶贫，打赢脱贫攻坚战。