“多规合一”目前进展存在问题及机制探讨

纪 小 乐

(1.山东大学 经济研究院;2.山东省国土测绘院，山东 济南　250100)

引言

规划是我国国家和地方治理体系的重要内容,体现了对未来区域发展的设计理念和工作思路,涉及到的领域众多。但是长期以来,我国的规划编制管理体制分门而治,规划体系庞杂,各类规划之间相互冲突,协调机制不健全,已经严重影响到了区域协调发展。自十八大、十八届三中全会和中央城镇化工作会议以来,中央政府旗帜鲜明地推动“多规合一”工作。2014年3月,《国家新型城镇化规划(2014-2020)》正式发布,明确提出“推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市总体规划、土地利用规划等‘多规合一’”。2014年5月,国务院批转发改委《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见(国发[2014]18号)》,提出“落实国家新型城镇化规划,推动经济社会发展规划、土地利用规划、城乡发展规划、生态环境保护规划等‘多规合一’,开展市县空间规划改革试点,促进城乡经济社会一体化发展”。随后,国家发展和改革委员会以及国家住房和城乡建设部分别就“多规合一”开展试点工作。自2014年起,住建部在全国开展多规合一的试点。2014年底,国家发改委、国土部、环保部和住建部联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》,在全国范围内选取28个市县开展试点工作,如福建省厦门市、浙江省德清县等。2015年9月,国家发展和改革委员会以及国家测绘地理信息局联合发布了《关于印发市县经济社会发展总体规划技术规范与编制导则(试行)的通知》,依靠测绘地理信息数据,形成三类空间划分标准,将区域的发展与布局、开发与保护融为一体，此项工作中央政府与地方政府均在加速推进,但在实施过程中依然存在诸多问题急需解决。

一、现有规划的分类体系及差异

“多规合一”来源于“三规合一”。“三规”是我国规划体系中的三大规划,分别为国民经济和社会发展规划、城市总体规划和土地利用总体规划,这三个规划也是影响城市发展最重要的规划。从实践的角度看,“三规合一”是指将三大规划中涉及到的相同内容统一起来,并落实到一个共同的空间规划平台上,各规划的其他内容按相关专业要求各自形成系统。“多规合一”则是将涉及城市发展的其他重要专项规划,如城市环境总体规划、海洋功能区划、港口总体规划和园林绿化规划等一并纳入“三规合一”的工作体系,形成涉及面更广的规划协调(王唯山等,2015)。但是目前我国的“三规”分别具有各自的管理部门、规划目标和体系,其规划主体、技术标准、编制目的与规划期限均有很大差异。

(一)法理依据及管理部门的差异

目前我国不同规划编制所依据的行政法理不同,导致各类规划的编制审定和实施各成体系。以三大规划为例,土地利用总体规划主要依据《中华人民共和国土地管理法》,一般由国土部门作为土地利用总体规划的主管和编制部门,土地利用总体规划的审批部门则根据级别由省市人民政府或国务院进行审批,在编制过程中,土地规划的指标是自上而下分解确定的,具有严格的限制边界,下级地方政府不能突破上一级设定的土地规划方案;城市总体规划则是依据《城乡规划法》,由地方政府的规划部门进行编制,根据人口增长规模和发展状况测算得出各种用地指标,同样根据级别由省市人民政府或国务院进行审批；国民经济和社会发展规划则是依据《宪法》赋予各级人民代表大会审查和批准的权利,由各级人民政府,主要是发展与改革部门进行编制,由本级人民代表大会进行审批。相比而言,三大规划中国民经济和社会发展规划规格最高,从政府职能角度看,由发改部门主导“多规合一”工作更容易把握区域发展的重点及趋势。

由于管理部门和审批部门的不同,且上位规划缺失，各自为政(刘彦随，王介勇，2016)，各种规划之间相互掣肘相互打架的问题日益突出,难以发挥规划引领社会经济健康发展的积极作用(王金岩等,2008)。各规划都可以对发展目标、规模和空间结构提出要求,我国绝大部分城市的土地利用与城市规划的建设用地边界以及生态环境规划的生态红线边界存在大量图斑不一致的现象,而发展规划的内容比较空泛,空间约束性不强,导致其确定的项目落地经常会跳出城市总体规划和土地利用总体规划的控制范围,造成规划随着项目走,频繁被调整的现象。(陈雯等,2015)。

(二)规划编制的时间期限和技术标准的差异

按照我国现行的管理体制,三大规划的年限差异极大，国民经济和社会发展规划的年限为五年,土地利用总体规划年限一般为十五年,城市总体规划则为十年。以山东省济南市为例,最新的国民经济和社会发展规划是“十三五”规划,土地利用总体规划是2006-2020年,最新的城市总体规划则为2011-2020年，三大规划的编制存在一定的时间差,彼此的协调借鉴无法得到保证。

另外,不同的规划采用不同的技术标准,分类方式差异极大。例如土地利用总体规划采用的《市县乡级土地利用总体规划编制规程》,包含建设用地、农用地、未利用地3个大类,10个二级类和29个三级类;城市总体规划采用的《城市用地分类与规划建设用地标准》则分城乡用地与建设用地两个部分,城乡用地共分为2大类、9中类、17小类,建设用地共分为8大类、35中类、43小类;国民经济和社会发展规划则主要是体现于文字描述,几乎没有空间数据。三大规划在技术标准上缺少统一的整合平台,对同一要素的多种表现形式以及差异性的归类体系导致各类规划难以协同管理,对区域经济发展无法提供综合性的决策支撑,在地区项目审批与申报过程中造成审批繁琐，管理效率低下等问题(苏涵等,2015)。

自《国家新型城镇化规划(2014-2020)》下达以来,形成以国家发改委和住建部分别组织领导的“多规合一”试点,两种试点均处于实施阶段,目前已经初步形成不同的工作思路，以下就两种试点工作进行简要分析。

二、以国家发改委为主导的“多规合一”试点

《市县经济社会发展总体规划技术规范与编制导则》(简称《导则》)是国家发展改革委员会和国家测绘地理信息局联合发布的关于“多规合一”的改革试点方案,此方案的工作思路是形成一个与传统的三大规划相区别的“总体规划”。《导则》的主体形式表现为经济社会发展规划与空间数据相结合,以空间数据的分析为基础和支撑,弥补传统的国民经济和社会发展规划在定量分析的不足。首先根据已有的空间数据,采用定量分析的方式对市县区域进行综合分析评价,估计空间开发潜力和资源环境承载能力,充分考虑对基本农田保护区、自然保护区、风景名胜区等特殊区域的保护,划分三类空间,随后在评价基础上针对市县区域经济社会发展的多个方面进行规划。《导则》的发布为“多规合一”的推进提供了一个可行的发展方向,但《导则》自身尚存在许多值得讨论的部分。

(一)《导则》的主要内容及工作流程

《导则》采用国家测绘地理信息局的地理国情普查数据作为基础空间数据,划定市县空间发展的三类空间——城镇空间、农业空间和生态空间，在三类空间划分的基础上,完成对市县区域的经济社会发展的总体规划。

三类空间中城镇空间主要承担城镇建设和发展城镇经济等功能的地域,包括城镇建成区、城镇规划建成区以及初具规模的开发园区;农业空间主要承担农产品生产和农村生活等功能的地域,包括基本农田、一般农田等农业生产用地以及集镇和村庄等农村生活用地;生态空间主要承担生态服务和生态系统维护等功能的地域,以自然生态景观为主划定。《导则》详细规定了三类空间划分方法及技术流程、基本流程为空间规划底图编制、空间开发评价和三类空间的划分与确认三大步骤,每一步的技术流程均给出了详尽而明确的指标及操作步骤。

在将市县划分为三类空间的基础上完成发展任务布局的规划,分别就城镇化发展、产业发展、基础设施建设发展、公共服务资源配置、生态环境保护等几大主题,形成一套完整的市县经济社会发展的总体规划。

(二)《导则》的意义以及存在的问题

1.市县经济社会发展总体规划期限尚未明确

《导则》所提出市县经济社会发展总体规划作为在国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划和环境保护规划之上的“总规划”,各类规划参照“总规划”提出的规划方案对各自的应用领域进行详细规划。就规划期限而言,目前各类规划最长时间为十五至二十年,“总规划”的时间期限应长于该期限。但《导则》对于总体规划的期限并未给出明确的指导意见,仅以“市县规划期以五年为主,主要目标可展望十五年到二十年,空间布局可以是更长远的制度安排”进行表述。而《导则》的发展任务布局内容与国民经济和社会发展规划具有高度相关性,而按照国民经济和社会发展规划的管理及审批规定,《导则》所做规划的期限也一般为五年。以《导则》规划编制定位，在时间期限和内容衔接方面需进一步调整。

2.《导则》与其他规划的关系

《导则》并未提及与城市总体规划，土地利用规划以及环境保护规划等专业规划的关系,而这一方面则是“多规合一”能否顺利实施的关键问题。由于《导则》的空间数据是依据测绘部门的地理国情普查数据,与规划、土地等部门的数据具有不同的分类标准以及空间尺度,因此,在该数据基础上得到的“总规划”依然面临与其他规划数据相协调的问题。表1为三类空间数据对比。由此表可以看出三类空间数据在分类原则、分类框架、空间参考等方面具有较大差异。

表1　三类空间数据对比

表2　地表覆盖分类与土地利用一级类统计符合情况(面积单位:km2)

注:重合占比(%)指土地利用与LCA对应面积占土地利用面积的百分比(上表中,重合面积/土地利用面积);差值率(%)=(地理国情普查覆盖面积-土地利用数据)/地理国情普查覆盖面积,以百分比表示。

本文将同一时期同一地区的地理国情普查数据与土地利用现状调查数据(土地利用总体规划重要的参考数据源)进行比较,对两种数据的差异性进行分析,可以在一定程度上反映《导则》所得结果与其他规划协调的难易程度。通过将两种数据进行叠加对比分析,按照类别定义进行对照划分,以土地利用数据为参考,将地理国情普查分类体系对应到土地利用数据体系，主要的对照原则为全覆盖对应，对于无法一一对应的类别,以指标体系中分类含义为基础,兼顾实际，两个分类体系建立对照关系,应以各个类别定义的含义为依据，不同的大类,可能包含同样的子类;相同的子类,可能分到不同的大类中。对比结果如表2所示。

由表2可以看出，由于数据分类框架和目的的差异性，导致经常出现同一地物在不同的空间数据中划分类别不同,住建部门进行的“多规合一”试点中，力图将各类空间数据协调统一，但总体规划采用地理国情普查数据，依然面临数据协调的问题。

3.三类空间划分与发展任务布局的协调问题

三类空间划分和发展任务布局是《导则》中的两大部分,三类空间划分与发展任务布局之间的对应关系在《导则》中并未充分体现。首先,三类空间划分具有详细的标准且较为具体,而发展任务布局内容则较为宏观且存在区域差异,二者直接的相互协调尚存在一定问题。例如,在三类空间划分要求城镇空间占比应当按照优化开发区域、重点开发区域、农产品主产区、重点生态功能区的功能定位顺序,依次递减;农业空间占比,在农产品主产区的市县一般应高于50%,生态空间占比,在重点生态功能区的市县,一般应高于50%。但在发展任务布局中并未针对此项规则进行相应的规划，针对并未达到此项规则的市县区域,在规划设计时应如何进行，《导则》中并未给出相应的意见建议。其次,与发展规划不同,三类空间的划分标准相对固定,而不同区域不同产业状况的市县区域,在发展规划的统一性与差异性如何共存，也是“总规划”的编制过程中需要考虑的问题。第三,三类空间划分重在现状,发展规划则重在未来,《导则》作为统领其他规划的“总规划”，仍然缺少一套以未来为主体的空间数据。

4.三类空间划分存在部分细节问题

《导则》按照统一的地理空间基础数据和地理国情普查成果与监测技术,将市县区域的主体功能定位进行严格划分,并且采用“定量为主,定性为辅”的原则,对于能够采用定量分析的尽量采用定量分析方法。但是三类空间的划分标准和规则存在部分需要商榷的内容。首先是机场与火车站对于区域的影响范围的划分。在《导则》中,对于机场的影响范围按照30公里、90公里、150公里和大于150公里进行划分,而火车站的划分标准为3公里、6公里和大于6公里，二者差异巨大。在一个市县区域中,铁路与航空是两种重要的出行方式,其影响均是对全市域甚至是跨市域的,二者影响范围的划定差异需要进一步考虑论证。其次,对于高速公路的影响范围采用是以线状地物进行缓冲区分析,但与国道省道不同,高速公路与其他道路的联通必须通过高速公路出入口,在没有高速公路出入口的地区,即使境内有高速公路,对当地的社会经济发展也没有太多正外部性。同时,在三类空间划分过程中,赋予高速公路的分值是所有道路中最高的,对于封闭道路赋予高分值需要进一步的讨论。第三,地理国情普查数据的尺度为最小面积400平方米,即在一个市县区域中,面积超过400平方米的地物都会展现在地图上,利用如此细致的数据进行宏观规划工作存在大量的数据处理问题,利用何种方式将数据处理到何种尺度同样需要进行讨论验证。

三、以住建部门主导的“多规合一”试点

以住建部门主导的“多规合一”试点并未发布一个统一的试点方案,主要采取的试点方式为“各地分头试点,试点总结推广”的模式。根据现有资料,试点的主要方式有以下几点:首先,试点由市县人民政府组织实施,建立由城乡规划、发改、国土、环保管理部门为主,林业、水利、农业、交通、信息化、财政、城市管理等多部门协同配合的工作机制或成立新的规划机构(袁奇峰等,2015),共同进行试点领导工作;其次,按照全域管控的原则和底线思维(何子张,2015),处理保护和发展的关系,明确保护空间和管控措施(金龙新等,2015),促进国土生态格局的形成和保护。第三,客观分析“多规”之间的差异,制定消除差异的措施和原则,统一规划“认识”,达成一致,形成共同遵守的“多规合一”规划,为行政许可、规划管理提供依据(沈迟等,2015)。最终形成具有统一的规划期限、统一的空间基础数据、统一的建设用地分类标准规划系统(王唯山等,2015;袁磊等,2015)。

住建部门主导的“多规合一”试点厦门、佛山等地已经形成初步成果(王吉勇,2013;王蒙微,2015;王唯山等,2015;袁奇峰等,2015;何子张,2015;王吉勇,2013;谢英挺等,2015),主要工作是将国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划和环境保护规划等形成统一的规划体系，重点需要解决数据分类标准的对应,将地物名称按照划分的定义合并或分解,形成统一的适合多种规划的分类体系,统一各类规划指标(晁恒等,2015),其中需要规划、发改、国土、环保、交通等多个部门的共同参与。试点成果全面推广仍需进一步论证,尤其需要与《导则》所建立的“总规划”进行对接协调。

结语

“多规合一”是政府提高规划的公信力和完善政府治理体系的必然趋势和要求。虽然中央政府对此项工作已经高度重视,地方政府纷纷开始试点,但是我国现有规划历时已久体系庞杂,各类规划均已形成复杂的运行机制和管理体制。根据国家发改委和住建部分别进行的试点可以看出,“多规合一”工作建立一套大而全的统一规划存在数据衔接复杂、审批管理困难等问题,今后发展方式可以参考欧盟(刘慧等,2008)、德国(周颖等,2006)、日本(谢英挺等,2015)等发达国家的规划体系,建立一套以“总规划”为主导,兼顾长期与短期、宏观与微观各项规划相互协调的规划体系。“总规划”具有最高的法律效力,其他规划在“总规划”的指导下运行,各项分类规划从内容和空间范围上与“总规划”保持一致,规划体系中的各项规划也应保证“内涵衔接”。规划一旦确立,从审批管理运行的角度保证此项规划的法律效力,使政府的各项决策在此规划体系的监督下运行。由此可见,“多规合一”尚有很长的路要走。