论中国特色社会主义权力监督机制的“人民性”内核

时间：2024-08-31

褚尔康，赵宇霞

(山西大学政治与公共管理学院，山西太原 030024)

党的十八大报告提出，要进一步“建立健全权力运行制约和监督体系”建设，进一步“加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行”。这是中国共产党在深入总结社会主义建设和改革开放以来权力制约和监督机制工作所取得的重要经验和实践成果基础上，首次把“四个监督”体系建设作为中国特色社会主义监督体系建设目标。贯穿于这个结构合理、配置科学、程序严密、制约有效权力监督机制始终的是要“让人民监督权力”。因此，对中国特色社会主义权力监督机制“人民性”内核的理论研究，是对新的历史条件下党对权力运行监督新情况的新探索，对于进一步推进社会主义民主政治和加强党的建设，具有重大的现实意义。

一、理论来源:马克思主义经典作家权力监督的“人民性”思想

马克思主义关于权力监督的思想是马克思主义党的建设和政权建设理论的重要组成部分。马克思主义基本理论认为，人类“社会治理”的模式经历了文明蒙昧初期的“自发治理”到以“管理者”形式出现的“国家管理”，再到各种高级形式的“联合体”“社会治理”的由低到高的发展路径。国家的形成“根源于物质的生活关系”，是“一种表面上”的“从社会中产生但又居于社会之上并且日益同社会相异化的力量，就是国家”［1］。正如恩格斯认为:“国家的本质特征，适合人民群众分离的公共权力”。这种“分离”和“异化”表现在“国家的目的变成了他的个人目的，变成了他升官发财、飞黄腾达的手段。”在这种社会发展过程中，凌驾于社会之上的国家“管理”将不再与社会大众相分离，而转变为社会组织体的自我“治理”，“变为维护真正社会利益的简单的管理职能。”［2］随着社会生产力水平的进一步发展，“社会把国家政权重新收回，把它从统治社会、压制社会的力量变成社会本身的生命力;这是人民群众把国家政权重新收回，他们组成自己的力量去代替压迫他们的有组织的力量”［3］。所以，马克思、恩格斯认为，消除权力的“异化”必须要对公共权力进行制约，通过“人民自治”实现“人民监督”，只有通过加强人民对国家权力运行的监督，才能有效防止国家权力的异化，并进而体现国家权力的“人民性”本质。

真正创立社会主义权力监督机制思想并予以实践的是列宁。列宁始终认为，无论是在社会主义革命还是在社会主义建设时期，只有通过强化“人民的监督权”，才可以有效防止“权力的代表者和权力的主人”、“党的领袖与人民群众的分离”，从而彻底防止权力的“异化现象”在社会主义条件下的重演。因此，列宁认为寻找一条“直接民主与间接民主”、“工农监督与专门机关监督”相结合的权力监督路径，从而实现了权力监督制约机制建设坚持党的领导和人民监督的有效途径。在苏维埃政权建立伊始，列宁认为，“加强严厉手段，加强监督，这一切都要求增加官僚机器的开支”［4］，而“工人自己的监督要比任何工厂警官的监督更有效些”［5］。因此，为避免官僚主义在苏维埃制度内部复活的倾向，无产阶级必须继承巴黎公社的光荣传统，让“全体人民享有全部权力，即统一的、完全的和整个的权力”［6］，让“被剥削劳动群众自己的直接的组织……用一切可能的办法来建设国家和管理国家”［7］。在列宁看来，实现权力监督的“人民化”，通过各种形式“调动人民对监督的主动性”［8］会“使所有的人都来执行监督和监察的职能，使所有的人暂时都变成‘官僚’，因而使任何人都不能成为‘官僚’”［9］。在这种指导思想指引下，列宁积极倡导和组织苏维埃政权建立起以工农为主体、各种群众组织选派代表参加的自下而上的工农检查院，通过“苏维埃同劳动‘人民’的亲密关系，造成一些特殊的罢免形式和另一种自下而上的监督”［10］，并且赋予工农检查机关“多种多样的自下而上的监督形式和方法”，使这种基于人民群众的专门监督机关“活动应毫无例外地涉及所有一切国家机构:地方的、中央的、商业的、纯公务的、教育的、档案的、戏剧的等等——总之，各机关一无例外”［11］。由于在实践中，工农检查院实际运行没有达到列宁所设想的预期效果，他亲自组织领导彻底改组工农检查院机构。将中央监察委员会和工农检查院实行联合，通过建立中央监察委员会和工农检查委员会的常设联席会议制度，从而使独立的人民监督权转变为更加适应新的监督任务需要的国家组织合一、统一行使的专门监督机关。除由专门国家机关代表人民实施监督外，列宁认为还要建立各种群众性监督机构和舆论监督形式，实行群众性的直接监督，从而把国家监督和广泛的社会监督有机统一到“监督只能由人民自己来实行”这一主旨上来。

二、实践基础:中国特色社会主义权力监督“人民性”思想的经验总结

毛泽东同志关于权力监督始终贯穿着“群众路线”的思想内核，是对马克思、恩格斯、列宁法律监督思想“人民性”的继承和发展，对中国特色社会主义建设具有非常重要的现实指导意义。“相信群众、依靠群众，走群众路线”是毛泽东同志一贯倡导的工作方针。他认为:“二十四年的经验告诉我们，凡属正确的任务、政策和工作作风，都是和当时当地的群众要求相适合，都是联系群众的;凡属错误的任务、政策和工作作风，都是和当时当地的群众要求不相适合，都是脱离群众的。”［12］因此，他始终认为应当“让人民来监督政府”，使人民群众能够有效“监督国家机关和任何个人依法办事，对任何违法行为，进行揭发、检举和斗争，就可以有力地保证法律的贯彻执行”［13］。为确保人民群众对权力监督的有效行使，建国初期，在毛泽东同志关心支持下，中央先后颁布或制定了关于《各级党委人民政府人民监察机关设置人民监察通讯员通则》、《加强人民通讯员和人民检举接待室的指示》、《关于在报纸刊物上展开批评与自我批评的决定》等一系列规范“群众监督”的法规，以充分发挥人民监督的作用，从而打破了神秘主义、关门主义，实现了依靠群众、倾听群众意见、接受群众监督，从机制上保障人民群众的监督主体地位和作用的发挥。

虽然在社会主义建设时期党经过艰苦探索，建立了权力监督的“人民群众路线”体系，对社会主义建设时期加强权力监督的规律性有了初步认识，但是由于受到当时的历史条件和认识水平的限制，在实现监督手段的探索上走了一些弯路，没有实现制度化、具体化、规范化和法律化，甚至出现了一些实践偏差。对于这些问题的解决，邓小平同志认为，群众路线是党的根本工作路线和生命线。上述问题的解决归根到底还得相信群众、依靠群众，充分走群众路线。邓小平同志在《共产党要接受监督》一文中指出:“所谓监督来自三个方面。第一，是党的监督……第二，是群众的监督。要扩大群众对党的监督，对党员的监督。第三，是民主党派和无党派民主人士的监督。”所以，邓小平同志认为，建立健全人民群众监督领导机关和领导干部的制度，“切实保障党员群众和人民群众批评监督干部的民主权利”［14］。同时，邓小平同志强调指出任何监督工作必须依法进行，“群众监督”同样要纳入法律调整的轨道，使“群众监督”制度化、法律化，使其“具有稳定性、连续性和极大的权威”［15］。这样才能确保在权力监督过程中既能调动人民的积极性，又能保证我们有领导有秩序地进行社会主义建设。

作为党领导各项事业的根本工作路线，“群众路线”形成于党领导新民主主义斗争的革命实践，坚持发展社会主义建设和改革开放的执政实践，是贯穿党的建设全过程的重要内容。在毛泽东、邓小平同志思想理论和制度探索基础上，中国特色社会主义监督体系的“人民性”思想建设稳步推进。在党的十五大报告中，首次提出要“把党内监督、法律监督、群众监督结合起来，发挥舆论监督的作用”，明确了建立健全党内和党外、自上而下和自下而上相结合的权力监督体系的建设目标。在这个监督体系中，所谓群众监督，是广大人民群众通过批评、建议、听证、检举、申诉、控告、弹劾、罢免等各种形式，从而对党政机关及其工作人员言行的察看、评判和督促，其核心是对公共权力运行的监督和制约。在此基础上，党的十六大报告中，进一步明确要建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督。从而进一步完善了由党内监督、人大监督、政协监督、行政监督、司法监督、舆论和群众监督等方面组成的具有中国特色的权力监督体系。而十七大报告中则进一步提出，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，各监督主体既相对独立、又密切配合，其目的就是要把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。

三、理论创新:中国特色社会主义权力监督体系建设“人民性”思想“内核”

中共中央政治局在2013年8月27日会议讨论召开党的十八届三中全会的公报中指出，要在全面深化改革的进程中，健全和完善党内监督、民主监督、法律监督和舆论监督体系，强化对权力运行的制约和监督，从而“形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制”。党的十八届三中全会《决议》进一步指出，“强化权力运行制约和监督体系”，重要的关键环节就是要把“坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行”作为实现“把权力关进制度笼子的根本之策”。党的十八届四中全会系统深入阐述了全面推进依法治国的基本治国理念。习总书记重要讲话指出，“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，法治是治国理政的基本方式”，“要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”。因此，新形势下加强对权力的监督制约应当在依法治国的理念下，进一步加强权力监督的体系化建设，将“人民性”贯穿于权力监督始终。

将“权力监督”置于依法治国的治国理念体系中。坚持对权力运行过程的依法监督，首先应当坚持以法治思维和法治方式加强党内监督，提高依纪依法惩治腐败的能力。首先，进一步明确法治思维和法治方式的重要现实意义。所谓“法治思维”是指公权力执掌者依其法治理念，运用法律规范、法律原则、法律精神和法律逻辑对所遇到和所要处理的问题进行分析、综合、判断、推理和形成结论、决定的思想认识活动与过程。“法治方式”，是指在法治理念和法律精神的指导下，通过制定、执行法律、法规、规章，运用法律、法规、规章创制的制度、机制、设施、程序处理各种经济、社会问题，解决各种社会矛盾、争议，促进经济、社会发展的措施、方法、手段。［16］从“法治思维”和“法治方式”两者关系来看，法治思维是主体运用法律规范、原则、精神对所要处理的问题进行分析、综合、判断、思考的过程;法治方式则是主体在法治思维的指导下通过制定、执行法律处理各种问题的方式和方法。“法治思维”和“法治方式”从理念和实践两个层面为新时期“党内监督”工作指明了方向和路径:法治思维突出法治的理念、原则和逻辑，在指导思想层面提出明确要求;法治方式强调各种措施、方式、方法，突出法治实践和行为准则，在操作执行层面提出明确要求。其次，建立完善党内法规与法律体系的衔接与协调机制。***同志指出:“我们要坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用。”而“党自身的活动，既要遵守国家的法律，也要遵守党的法规。换言之，依法治国，必然要求依法治党。”［17］实现党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设和民主集中制建设“有章可循、有规可依”，关键是将党内监督的“法治化”纳入社会治理的“法治化”进程，加快党内法规制度体系的形成，不断提升党内法规制定的质量和水平，实现党内监督制度结构与功能的优化。这从理论上丰富发展了马克思主义执政党的党内监督规律的理论认识，进一步明确了新的历史条件下深入开展党内监督工作的重要意义。因此，要按照十八届四中全会决定精神，一方面完善党内法规制定体制机制，加大党内法规备案审查和解释力度，形成配套完备的党内法规制度体系。另一方面，注重党内法规同国家法律的衔接和协调，提高党内法规执行力，运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处。对于任何违纪行为，要严格依据“党内法规”严肃处理。

将“群众路线”贯穿于社会主义权力监督体系始终。作为社会主义权力监督体系的重要组成部分，党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督各自有着不同的职能和优势，在社会主义权力监督体系中承担着不同的重要作用。“四种监督”形式之间既目标一致又相对独立，既各司其职又优势互补，既相互制约又共同作用，彼此构成了一个纵横交错、严谨周密的监督网络体系，形成了监督的整体合力，发挥出监督的整体优势。

***总书记指出:“群众路线是我们党的生命线和根本工作路线。”所以，中国特色社会主义权力监督机制的根本落脚点归结于要让人民监督权力，让权力在阳光下运行。而贯穿于结构合理、配置科学、程序严密、制约有效权力监督机制始终的是“人民性”的思想“内核”，具体体现在:首先，党内监督是指党的各级组织和广大党员依据党章和其他党内法规以及国家法律，重点对党的各级领导机关和领导干部特别是各级领导班子主要负责人进行的监督。《中国共产党党内监督条例(试行)》对党内监督作了全面的论证，对监督职责、监督制度、监督保障等方面作出了新的规定。尤其是对制度监督，从集体领导和分工负责、重要情况通报和报告、述职述廉、民主生活会、巡视、谈话、诫勉、信访处理、舆论监督等都从监督视角作出了规定。“党员监督”，又称党内群众监督，是指广大党员运用民主权利对党组织和党的领导干部所开展的建议、评议、批评等监督活动。***同志重要讲话指出，“为政清廉才能取信于民，秉公用权才能赢得人心”。因此，“任何人行使权力都必须为人民服务、对人民负责并自觉接受人民监督”。所以党内监督的目的，就是要使全党在任何时候都要把人民的利益放在第一位，始终依靠人民，接受人民的监督，“做到有权必有责、用权受监督、违法必追究”。其次，民主监督是指非国家机关的组织和个人，运用宪法和法律赋予的权利，对执政党和国家机关及其工作人员公务行为提出批评、建议、申诉、控告、检举等活动。***同志指出:“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现。”因此，民主监督是密切党同人民群众的血肉联系，监督和促进决策科学化民主化的重要举措。这就要求在任何工作开展过程中，深入做好组织群众、宣传群众、教育群众、服务群众工作，虚心向群众学习，诚心接受群众监督，始终植根人民、造福人民，始终保持党同人民群众的血肉联系，始终与人民心连心、同呼吸、共命运。再次，法律监督是指有关国家机关运用国家权力，依照法定职权和程序，对权力行使过程中严重违法的情况进行检查、督促和纠正的行为。作为一种具有国家“法律”强制力的监督活动，其监督对象主要指向监督对象的行为和结果的合法性。在我国现行法律体系中，赋予人民群众对社会公共事务的监督、批评、管理和决策等权利。在十八届三中全会《决定》中进一步提出加强和规范对司法活动的法律监督和社会监督的具体措施。具体而言，就是要“广泛实行人民陪审员、人民监督员制度，拓宽人民群众有序参与司法渠道”。最后，舆论监督主要是指新闻媒体运用舆论帮助公众了解政府事务、社会事务和一切涉及公共利益的事务，并促使其沿着法制和社会生活公共准则的方向运作的一种社会行为。***总书记在全国宣传思想工作会议的重要讲话提出“必须树立以人民为中心的工作导向”，坚持“党性和人民性的统一”。而在“全媒体”时代，舆论监督逐步被纳入制度化轨道，实现了制度反腐与媒体舆论监督的无缝衔接，充分发挥了“群众雪亮眼睛的”的重要监督作用。

四、结语

群众路线作为我们党的根本工作路线，***指出要以踏石留印、抓铁有痕的劲头抓好权力监督制约机制建设，让全党全体人民来监督，让人民群众不断看到实实在在的成效和变化。所以，建立以“人民性”为思想内核的全方位、立体监督体制，关键在于能否制度化、程序化。最大限度地发挥人民群众的监督功效，落脚点在于扩大人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权。这不仅是党对人民群众历史主体地位的尊重，更是党对执政规律认识的升华，是党密切联系群众、融洽党群关系、更好执政为民的需要。对于保持党的先进性和纯洁性，提升党的执政能力，巩固党的执政基础，具有十分重要的意义。

［1］列宁全集(第 31卷)［M］.北京:人民出版社，1985.

［2］马克思恩格斯全集(第3卷)［M］.北京:人民出版社，2002.

［3］马克思恩格斯选集(第3卷)［M］.北京:人民出版社，1995.

［4］列宁全集(第 5卷)［M］.北京:人民出版社，1986.

［5］列宁全集(第 2卷)［M］.北京:人民出版社，1984.

［6］列宁全集(第 10卷)［M］.北京:人民出版社，1987.

［7］列宁全集(第 35卷)［M］.北京:人民出版社，1985.

［8］列宁全集(第 32卷)［M］.北京:人民出版社，1985.

［9］列宁全集(第 31卷)［M］.北京:人民出版社，1985.

［10］列宁全集(第34卷)［M］.北京:人民出版社，1985.

［11］列宁全集(第43卷)［M］.北京:人民出版社，1987.

［12］毛泽东选集(第3卷)［M］.北京:人民出版社，1991.