转型期开发区管理体制改革的浦东实践

熊 竞

(浦东改革与发展研究院，上海 200127;上海交通大学国际与公共事务学院，上海 200030)

一、引言

开发区作为浦东新区地域空间组织的基本构成单元，在浦东20多年的开发开放历程中占有举足轻重的地位。浦东新区的开发建设历程，实际上也正是开发区管理体制改革不断深化、形态建设趋于完善的历程。可以说，开发区体制的每一次重大变动，都对浦东新区的发展产生了十分深远的影响。

近年来，继2004年开始实施功能区域体制之后，浦东又于2010年开始实施“7+1”管理体制。相对于原有的体制，新体制在一定程度上适应了当前经济社会发展的新形势，然而也暴露出一些新的问题。未来浦东新区开发区的管理体制究竟朝着哪个方向演化，还需要在实践检验中不断纠正发展目标。回顾浦东开发区管理体制的演变历程，分析当前管理体制存在的问题，有助于更好地把握开发区体制的制度设计思路，从而提出今后体制优化的方向和思路，这正是本文试图解决的关键问题。

二、浦东开发区管理体制的发展历程

自1990年开发开放至今，浦东开发区管理体制大致走过了三个阶段。

(一)1990 －2000年:管委会(开发办)——开发公司(管委会)时期

1990年5月，浦东开发开放的大幕正式拉开。同年9月，上海市外高桥保税区开发公司、上海市金桥出口加工区开发公司和上海市陆家嘴金融贸易区开发公司挂牌成立。1992年7月，张江高科技园区开发公司正式挂牌成立。［1］四家开发公司的相继设立预示着浦东四大开发区正式开始运作。1993年，中共上海市浦东新区工作委员会、浦东新区管委会正式挂牌成立。

在此期间，除外高桥较早设立管委会之外，其他三个开发区的开发公司作为园区的开发主体，行使相当于管委会的职能。具体负责区内道路、河道、桥梁等市政设施的建设，同时承担区内科教文卫、公安消防、商业等公共服务设施建设和部分社区管理等行政和社会管理职能。除此之外，开发公司还拥有一些特殊权限。例如，可以通过二级市场出让本园区内的土地;在遇到资金周转等困难时，政府会出面协调、帮助其解决，甚至动用财政资金给予帮助。此阶段浦东开发区的管理体制更接近政企合一型，由于行政力量较强，开发区在土地开发、企业审批等方面的效率相当高。

(二)2000－2009年:浦东新区——开发区管委会(开发公司)时期

2000年，随着浦东开发开放的深入，浦东新区政府正式成立。在新区层面行政体制完善规范的同时，四大开发区的管理也逐渐向规范统一的方向演进。

在这一时期，又可以细分为两个子阶段。

一是功能区域管委会成立之前。开发区的相当一部分管理职能被上收到新区政府，开发公司逐渐实施市场化运作，向政企分离的方向靠拢，而剩余的一些政府职能则由新成立的开发区管委会承担，开发区管理的规范性凸显。

二是功能区域管委会成立之后。浦东新区自2004年开始了“区镇联动”体制的探索，于同年9月首先成立了陆家嘴、金桥、张江、外高桥四大功能区域党工委、管委会，统筹协调以四大开发园区为核心的“陆家嘴、张江、金桥、外高桥”四大功能区域经济与社会发展。2005年9月，又相继成立了川沙功能区域和三林世博功能区域。按照“突出功能开发，突出统筹协调，突出资源整合，突出联动发展”的原则和职能平移的要求，在整合开发区管理机构、原农工委(农发局)和城工委等方面审批管理职能的基础上，就计划与投资管理、规划管理、经贸管理、建设管理、环境保护和城市管理以及财政管理领域，进一步确定了功能区域管委会的事权划分。

浦东新区逐步推行的功能区域管委会体制是新区改革开放发展到一定阶段诞生的具有创新意义的管理体制，对于探索消除浦东城乡的二元结构，推进“区镇联动”发展提供了一个改革的新途径。当然这一体制具有明显的过渡性特征，运行中存在一些障碍，也增加了一级管理层次。功能区域体制的命运取决于其在特定发展阶段所承载的历史使命。［2］

功能区域设有功能区域党工委和管委会，主要行使区域发展的统筹管理、统筹协调职能，被赋予了推进区域开发建设的职能，其他事权仍然由原职能部门行使，以利于“两委”集中精力推进功能开发。“两委”成立以后，新区行政管理体制实行“哑铃型分层管理”模式。区委、区政府各部门职能与街镇层面的原有职能不变;对功能区域“两委”实行有限授权，原则上把有利于推进区域开发建设的职能委托给“两委”，不与新区职能部门及街镇的职能一一对口。

(三)2010年至今:开发区管委主导时期

在浦东开发开放20周年之际，为继续提升浦东国际竞争力，浦东针对新的国家战略和新的空间格局，提出了“凸显开发功能，凸显开发区作用，凸显重心下移”的管理体制调整要求，推出了“7+1”的新生产力布局，实施新的管理体制。

“7+1”生产力布局及其管理体制提出的初衷是加强开发区之间的联动整合，实现优势互补、错位发展和规模发展。与此同时，为突出开发导向，也按照“上面轻型化、下面扁平化”的行政体制改革要求，拟进行大范围的新区事权下放。根据目前新区正在草拟的《关于浦东新区开发区管委会管理事权的意见》，准备将新区发改委、规土局、建交委、商务委、经信委、环保局等职能部门下放包括经济和社会发展规划和计划、政府投资项目审批、企业投资项目管理、规划土地管理、建设、经贸、环保、科技、综合执法等11项权能下移至开发区，使开发区管委会成为企业办事和政府服务的综合集成平台，以提高政府审批和服务效能，优化商务环境。此外，为加强开发区管委会与新区政府的密切联系，各开发区管委会主任均由分管副区长兼任，以协调管委会下各开发公司的统一运作。

三、目前浦东开发区管理体制存在的问题

浦东“7+1”管理体制调整的初衷是利用大浦东成立的新契机，加快开发区的开发进程，一方面通过下放权限，打造企业办事和政府服务的综合集成平台，加快开发建设;另一方面，加强开发区之间的联动整合，实现优势互补、错位发展和规模发展。

然而，在实际运作过程中，部分权责仍然存在“下而不放”的现象。同时，八大板块的管理体制存在许多差异性，也在一定程度上影响到区镇联动目标的实现。具体来看:

(一)机构设置有待优化

笔者在课题调研中发现，飞地型开发区的人员机构需要优化整合。首先，开发区内部办事处于管委会之间需要整合。上海综合保税区管委会于2009年11月18日正式成立，已经完成在新区临港新城水芸路388号的办公机构整合。机构编制近100人，分别由原外高桥保税区和洋山保税港区各50人的编制整合而成。但是在机构设置和人员配置方面，仍然需要进一步细化，需要进一步协调外高桥、洋山、机场三个办事处与管委会之间的关系。目前洋山办事处的编制数量仅为5人，却承担了之前由原洋山港保税区管委会50人编制负责的很多事务，这显然不够合理。

其次，开发区内部其他驻区机构之间需要整合。例如在综保区内部已实现三个保税区的统一行政管理，但在海关监管、工商注册等方面仍分割运行。由于三个保税区和外高桥港均设有相对独立的海关，在一定程度上降低了通关效率，监管也存在难度。至于工商注册事务，目前还无法做到集中注册，仍然保留三区独立运作的状态，企业发展仍难以在工商管理上享受三区合一的体制整合优势。

(二)功能定位需要明确

新的开发区管委会成立后，“7+1”板块中各分园区的功能定位及互动机制亟待研究。例如，尽管已经成立张江高科技园区管委会，但几个园区之间的协调分工尚不明确。今后张江园区的功能定位可能聚焦在研发创新、高新技术服务等方面，产业化任务将逐步转移至康桥或国际医学园区。如何在税收、国资增值方面协调好几个开发公司之间的利益分配格局，通过管理体制的优化，使得新张江高科技园区既能照顾各分园的发展积极性，又能形成发展合力，仍然需要不断探索。

(三)资金投入仍需加强

如何实现品牌与资金的联动是推进开发区实质性整合的关键，目前两者之间的联动机制尚未形成。例如，上海国际医学园区在经过近10年发展，在医疗器械，高端医疗服务领域正进入发展壮大的关键时期。然而，其现有资金相当缺乏，不能充分发挥财务的杠杆作用。截止2009年9月底，公司资产总计23.63亿元，负债总计21.09亿元，负债比例将近90%，资金缺口之大可见一斑。

新的张江开发园区成立后，资金较为充裕的张江集团本已初步形成向国际医学园区公司注资的意向，但是由于体制以及历史等方面的原因，导致两家部门之间的合作意向难以付诸实施。另外，原南汇区政府曾经承诺，将在2009年上半年对国际医学园区公司增资6－8亿元，但是由于行政区划调整，使得这一方案也暂时搁置。目前，囿于资金压力，国际医学园区的发展举步维艰。

(四)管理体制亟待协调

首先是原有功能区域管委会与开发区管委会之间在管辖地域范围和相关管理事务方面的协调。例如，陆家嘴金融贸易区管委会还未完成开发区管理范围的调整工作，预计将按照国家批复的31.78平方公里，内环线与黄浦江围绕的区域进行调整，将原来现陆家嘴功能区域范围内的碧云国际社区部分区域(罗山花苑、世贸湖滨花园等)划入临近街道，培花新村、浦干院和由由新村也划入临近其他街道。此外，其他几个功能区域管委会人员的安置、资产的核算与划拨等也仍在进行。

其次，是开发公司与开发区管委会之间的协调。浦东在开发开放之初，地方政府和开发公司的目标相对一致，但随着开发的深入，开发公司的财务属性与政府的财政属性之间的差异性逐渐凸显。开发公司作为市场主体，更多地追求国有资产的保值增值和企业利润的增加，而地方政府更多关注区域的整体发展。开发公司在为进驻企业提供相关服务时，往往带有较强的行政色彩，使其职能偏离企业定位。

还有开发区与周边街镇之间的协调。“上面轻型化、下面扁平化”的行政管理体制中“下面扁平化”的一个重要内容就是对38个街镇，财力下沉、权力下放、重心下移，开发区和街镇互不隶属，都直接接受新区政府管辖领导，整个体制是扁平的，有利于提高效率。然而在我国目前“行政区经济”依然强化的背景下，难免会出现38个街镇之间及其与“7+1”板块之间的重复建设和恶性竞争行为。如何顺应新的区镇联动环境，是开发区管理体制研究中需要破解的难题。

四、开发区管理体制的国内经验借鉴

从国内典型开发区的实践来看，经过不断探索，在管理体制改革领域取得了一些特色经验做法。对其成功经验进行总结，有助于进一步优化完善浦东的开发区管理体制。

(一)在多园区管理方面，采取“上虚下实”方式

中关村、深圳高新技术产业带等开发区拥有多个园区，在管理组织架构方面采取了“上虚下实”的方式。即在各园区之上建立统一协调统筹的松散型组织，负责全区域的规划、统计等总体战略性事务。注重协调服务功能，并无实际的管理职能。而对于各分园区则充分授权，调动其发展积极性，既保证了全区域有共同发展目标和规划，也充分发挥各基地的开发积极性和主动性。

(二)开发区与行政区采用“政企合一”的 运作模式

随着开发区发展的成熟深入，空间约束的问题将越来越突出，社会发展的需求越来越大。为此，苏州高新区、虎丘区，青岛经济技术开发区、黄岛区，杭州高新区、滨江区等不少开发区采取了开发区与行政区“一套人马，多块牌子”的管理体制。这一体制的优势主要体现在空间载体扩大和社会管理强化方面，各开发区往往通过强化“政企合一”的开发公司职能以突出开发导向。

(三)在开发区与周边乡镇关系方面，采取开发区统管乡镇方式

采取开发区统管乡镇的方式，有助于通过机制创新来强化开发优势。例如，无锡高新区近年来发展迅速，在处理与周边乡镇关系上，采取了统一招商、分级落地等方式保持开发区的开发优势，避免开发区出现“劫富济贫”式的机械化平衡发展而降低开发区活力的问题。

(四)推行双层管理模式，促进开发功能区与行政区的分离配置

天津滨海新区设有3个社会管理职能机构与9大开发功能区域，两大系统均实现了行政区划的全覆盖，但各自在数量和界限上都不吻合。经济开发区域更多按照经济规则予以划分，以促进产业集聚发展为目标;社会管理区域的设置则尽可能地贴近居民工作生活的需要。这一运作模式与美国纽约“特别区与行政区分离”的双层管理模式颇为类似。［3］

五、结论与思考

浦东开发区管理体制的优化是一个长期的系统工程，涉及面广，操作程序复杂，需要破解的问题很多。体制改革要慎之又慎，不宜过频。

近期来看(2013年)，完善“7+1”管理模式的难点在于资源整合，亟需以机构、人员整合带动体制整合，以资金整合带动资源整合，以管委会整合带动其他驻区单位的整合;中期而言(2013年－2020年)，加快开发区立法与服务机制创新是关键;远期来看(2020年以后)，随着浦东开发任务的逐渐完成，成立大浦东联盟，作为市政府的派出机构;实施“小区制”，将开发区与周边街镇进行整合，或许是其中一个可行的选择。［4］为此，笔者提出以下建议:

(一)明确功能定位，合理划分事权

要尽快完善，出台新区与管委会之间的事权下放方案。目前，在浦东新区“7+1”的开发区管理框架中，上海综合保税区、上海临港产业区管委会的管理事权已经明确，陆家嘴金融贸易区管委会、张江高科技园区管委会、金桥出口加工区管委会、浦东临港新城管委会的行政许可和管理事权的下放初步意见已形成，但正式方案仍需进一步完善，尤其是具体事务在备案环节，下放时限，协调方式上做进一步具体部署。此外，上海浦东国际旅游度假区管委会的管理事权的研究也应尽快启动。

(二)理顺管理体制，调整相关机构

管理体制要优化，机构改革是关键。要进一步对相关机构进行调整，明确各自的职能分工，以新区层面的机构整合带动驻区机构的整合。尽管目前开发区管委会在新区层面的机构整合已逐步到位，但是海关、工商、税务等各驻区管理机构的整合却进展缓慢。为此，应通过行政管理机构的整合促进各区域的合作交流，并由此促进相关驻区职能机构的整合。例如，在综合保税区内，三个保税区有三个海关，可与上海海关总署协商，在不产生大的人员调整的情况下，统一三个海关的管理，促进贸易便利化。在金桥出口加工区和南汇工业园区，也同样加快工商、税务等的机构整合，方便企业运作，加快开发区发展。

(三)完善联动机制，促进资源整合

要以资产联动带动资源联动。尽管各开发区管委会分别有分管副区长兼任主任，作为统筹协调各开发公司的利益，但是在具体资源联动中，各开发公司仍存在各自为阵的现象。对此，可强化资产利益的市场结合，充分发挥原浦东开发区的品牌优势和原南汇的空间优势，通过共同规划、共同招商等形式密切联系，增进认识，并通过互持股份，相互注资等形式实现双赢、多赢发展。

(四)推进政策共享，优化制度环境

要加快优惠政策的延伸、覆盖。“7+1”管理体制的整合，重要的一个目标在于将国家级开发区的优惠政策覆盖到整合后的区域，但是目前，这些政策的梳理和调整还未彻底解决，因此，应加快优惠政策的梳理，包括康桥开发区、南汇工业园区等市级开发区在享受张江、金桥政策时，能否继续享受独立的市级开发区政策优惠。

(五)深化产城融合，探讨社会管理区与经济开发区运作新机制

美国区划体制和管理体制的一个重要特征就是存在大量的“特别区”，在特别区服务单元的划分方面，不是依托行政区划界限，而是根据所提供服务功能的特点以及城市居民的实际需求，进行重新划定。这对于当前我国开发区在建设过程中面临的经济发展与社会管理的兼容难题具有一定的借鉴价值。特别区(服务区、社会管理区)能够承担大量的业务性职能，有效地缩减政府职能。“特别区与行政区并行”的双层管理模式有助于构建有限权能政府，能够较为有效地区分“业务职能”与“行政管理”职能，避免区划对规划的割裂，从而解决跨界管理的难题。

［1］上海市经济委员会.2008上海开发区发展报告［Z］.上海:上海科学技术文献出版社，2008.

［2］马祖琦，刘君德.浦东新区“功能区域”的管理体制与运行机制［J］.城市问题，2009，(6).

［3］马祖琦，刘君德.国外大城市中心城区区级政区职能定位研究［J］.城市规划，2003，(3).

［4］刘君德，马祖琦，熊竞.中央直辖市区政区空间组织与制度模式探析:理论架构比较分析及实证研究［M］.南京:东南大学出版社，2012.