中俄“长江-伏尔加河”区域经济合作——一种次国家政府外交合作机制

高立伟

（辽宁工业大学马克思主义学院 辽宁锦州 121000）

在经济全球化、区域一体化的国际形势下次国家政府外交理论具有了新的内涵和新的发展，次国家政府在区域合作中已经逐步成为了对接主体。在此种背景下，随着中俄两国关系的深入发展，两国地方政府间的合作程度逐步加深，中俄地方合作迎来了历史性的新机遇。但是，与此同时当前世界正在进入百年未有之大变局时代，局部战争、恐怖主义以及贸易对抗等不稳定因素在一定程度上限制了国与国之间务实合作的进程，所以地方政府就成为了国与国之间深化合作的重要载体和突破口，次国家政府外交此时则凸显出了其时代必然性。中俄“长江-伏尔加河”地方合作机制作为中俄之间典型的跨境、非毗邻合作模式，成为了中俄次国家政府外交的一种有效尝试。

一、次国家政府外交理论的基本认知

（一） 次国家政府外交理论的形成与内涵

次国家政府外交理论兴起于第二次世界大战后。第二次世界大战后，世界秩序发生了深刻变化，国家集权程度逐步加深。然而在70 年代，随着经济全球化步伐的不断加快，自由贸易体系日臻成熟，地方政府的经济和外交作用逐步得以凸显，这种以地方政府为代表的非国家主要行为体在无形中参与了国家国际交往过程，“次国家政府”的交往不仅没有影响中央政府的国际权威和国际地位，反而在某种程度上，以“地方行为体”为参与主体的国际行为加快了本国的外交过程。在此种背景下，中央政府以外的地方政府行为体的外交需求和外交理论就逐步进入到学者的视线之中，形成了各类次国家政府外交理论。

1. 平行外交论

1986 年美国学者伊夫·杜恰切克(Ivo D.Duchacek)出版了《政治的领土层次:国家内部、国家之间及跨越国家》一书，在书中首次分析了次国家政府的国际活动，将次国家政府引入到了学术讨论和理论创建的进程之中。在1988 年，他又与其他学者共同出版了著作《有孔的主权与国际关系：跨主权交往与次国家政府》一书，正式明确了次国家政府与国家主权之间的关系，也逐步夯实了其次国家政府外交的理论基础。随后，在1993 年他与其他学者共同发展了次国家政府外交理论，提出了“平行外交”(Paradiplomacy)的外交理论。最初，伊夫·杜恰切克提出了“小外交”与“大外交”的说法，即联邦政府的成员主体的外交活动低于联邦政府的外交活动，但是后来逐步放弃了这一“不平等”的大小外交理念。进而转向了所谓的“平行外交”理论，即指地方政府（联邦政府的成员主体）与中央政府（联邦政府）之间平行开展和从事国际活动。倡导的是次国家政府（联邦政府的成员主体）与国家政府（联邦政府）之间共同发声，共同参与国际事务。

最后成型的平行外交理论有以下几方面认知特点：

一是次国家政府与国家政府一样，是国家外交事务的行为者和参与者，享有平等的权力。二是民族和国家成为了一种“多声音行为体”，即次国家政府外交行为体作为与国家行为体一道的“外交声音”共同承担着国际角色。次国家政府可以作为国家政府外交行为的补充，两者可以互相支持，但是不否认两者之间也有冲突。三是次国家政府作为国家外交政策的行为者，已经具备了影响国家外交政策变化的能力，进而使得国家的外交政策发生“地域性”和“功能性”的分化。地域性分化主要包括：目标分化，即各地方政府外交目标的不同；认识分化，即各地方政府对外交的认识程度不同；政策分化，即各地方政府外交政策和策略的不同；角色分化，即各地方政府外交角色扮演不同。功能性分化主要表现为：国家政府各部门之间的外交权力介入和分化。[1]四是平行外交理论认为平行外交在实际政府事务中主要有三种形式：其一是跨边界平行，即两国毗邻地区的外交。其二是跨区域平行，即两国非毗邻地区的外交。其三是全球平行，即一国的次国家政府与全球内其他国家政府的外交。

2. 多层外交论

1993 年，英国学者白里安·霍金(Brain Hocking)对伊夫·杜恰切克的“平行外交”理论提出了批评，指出次国家政府作为国家政府的一部分，不可能完全独立拥有国家行为体的国际行为，不能将次国家政府的外交行为与跨国公司等非政府组织的国际行为混为一谈，次国家政府的外交行为是一种特殊的“多层博弈”的综合结果。在其专著《外交政策的地方化:次国家政府和多层外交》中提出“多层外交”理论(Multilayered Diplomacy)。该理论认为：其一，在整体国际政治体制中，次国家政府没有办法承担国家主体的外交行为。其二，在国际政治和国家政治区分标准和准则逐步模糊的国际背景下，国内政治国际化和国际政治国内化已经成为了一种趋势。因此，次国家政府、国家政府与国际社会之间共同搭建了一处多层次的政治舞台，三者互相博弈。其三，次国家政府、国家政府与国际社会共同发力才能形成有效的外交行为，多层互动相互结合才能为外交战略提供可能性。

白里安·霍金将多层次外交行为分为两种类型:第一种类型是国际外交，具体指国家政府与国际行为体之间的外交行为和次国家政府与国际行为体之间的外交行为。第二种类型是国内外交，指的是国家政府和本国次国家政府之间的交涉和沟通。这两种类型共同组成了国家政府多层面、多角度的“外交”行为。

（二） 对次国家政府外交理论的思考

次国家政府外交理论中所指出的平行外交理论和多层次外交理论作为一种新型国际行为体理论丰富了国际关系的研究领域的研究内涵。

一是为地方政府行为体从事外交活动提供了理论基础。次国家政府作为国家政府的基本组成部分，承担了政治、经济、外交等基本国家功能，搭建了国家从事国际行为的主体框架。因此，拥有国家行为体所不具备的扎实的外交基础和迫切的外交愿望，在次国家政府外交理论的支撑下可以更好地实现地方外交行为，夯实区域发展基础。

二是丰富了次国家政府行为体的研究内涵。次国家行为体作为国家政策和国家活动的载体，需要进一步夯实其政治基础，挖掘其功能性潜力，进而实现国家组成能力整体的跨越式提升。

三是更能适应国际化和全球化的发展步伐。如今，国际社会已经走向了国内政治国际化和国际政治国内化的发展趋势，国际化和全球化将是必然的发展结果。因此，国家政府更应该转变政府职能，发展次国家政府的功能性优势，实现国家的国际化和全球化。

但是，另一方面由于价值体系和思维观念的不同，该理论仍然存在一定的缺陷和不足。

一是受联邦价值体系的影响，次国家政府外交理论多关注的是联邦国家，单一制国家的针对性不强。在国际行为过程中单一制的国家与联邦制国家一样，扮演着重要的国际角色，发挥着不可替代的国际作用。可以说，伊夫·杜恰切克提出的“平行外交”理论几乎不适用于单一制的国家体制，其倡导的次国家政府成为外交主导者，能够确定自我政府外交的目标、战略、策略等，可以与国家政府“平起平坐”，这种地方拥有外交主导权的体制如果发生在单一制国家，次国家政府就具有了脱离国家政府掌控的危险，这也意味着政治矛盾的产生而非经济与发展的竞争。但是，平行外交论的支持者则认为这种理论不仅可以实现联邦制国家内联邦主体之间以及与联邦中央之间的平衡和平等，同时还可以促使单一制国家向联邦制国家转化。

二是多层次外交理论多强调于外交事务本身的包容性和共性，因此国内政治与国际政治之间应该相互融合。但是，多层外交理论高估了次国家政府在外交事务中所发挥的作用，当次国家政府与其他国家政府之间产生直接外交关系时，本国国家政府将不再处于支配地位，这对于国家整体外交发展无疑不是一种反面影响。另外，该理论忽视了次国家政府、国家政府与国际社会之间的梯度关系，将三者混为一谈，强调地位一致、作用相同，不分主次的次地方政府外交与国家外交平行对待，无疑会为国家通过国际行为发挥国际作用产生巨大的阻碍。

三是次国家政府外交理论的两种主要表现形式都忽视了国家的中心地位。在当今世界政治经济体之中，国家作为主要的行为体，仍然是国际行为的主要参与者，其地位是不可撼动的。再者，如果没有国家政府，那么次国家政府也将不复存在，所以国家主权和国家外交行为是包括次国家政府在内的国家任何行为体都要保护和支持的。即国家可以支持次国家政府开展外交行为，但是要在一个符合国家利益、提升国家整体国际实力和地位的范畴内开展。

二、中国的次国家政府外交及中俄地方合作

（一） 中国的次国家政府外交

次国家政府外交的概念多用于联邦制的国家体制之中，因此在中国这种单一制的国家体制之中又有其较为特殊的意旨。一是次国家政府的概念。次国家政府的概念在联邦制国家和单一制国家具有不同的意义所指，在联邦制国家指的是联邦制国家的成员单位，在单一制国家则指的是各级地方政府。本文中使用的次国家政府的概念则进一步缩小，在我国仅定义为我国的各省级行政区划的地方政府，在俄罗斯则定义为各联邦主体。二是次国家政府的外交。本文中将次国家政府的外交定义为地方政府进行的外事行为，即“地方政府开始在一定程度上具备了较为独立的跨境合作的目标、手段和决策过程，并对国家的总体外交决策产生了不容忽视的影响。”[2]

随着改革开放程度的逐渐加深，我国地方政府发展对外经贸关系，拓宽对外开放路径已经成为了各省市区发展经济、提升社会发展水平的重要举措。在国家整体对外开放政策以及“一带一路”倡议等国家战略的推动下，各种国际开放和合作平台的建立更是为我国地方政府借力提升对外开放水平提供了历史性机遇。目前，这些国际平台主要有：图们江次区域经济合作、环阿尔泰山经济合作区、大湄公河次区域经济合作、中国东北与俄罗斯远东地区合作、“长江-伏尔加河”地区合作、中越“两廊一圈”地区合作等。

（二） 次国家政府外交理论背景下的中俄地方合作的发展现实

随着全球化和国际化程度的不断加深，无论是联邦制还是单一制的国家体制都面临着参与国际行为的必然选择，仅仅依靠国家政府或者单纯的次国家政府开展外交事务、参与国际行为已经不能满足国家总体发展需求和全球化的发展趋势。中国和俄罗斯虽然是不同的国家体制，但是在中俄合作中不约而同地选择了国家支持下的国家政府与次国家政府共同发力的外交合作，不仅丰富了新时代中俄全面战略协作伙伴关系的内涵，还推进了中俄地方合作的步伐，进一步夯实了中俄双边外交关系的基础。

一是次国家政府外交权力扩大化已经成为了发展趋势。从广义的外交概念出发，在全球化背景下中俄两国已经抛开联邦制与单一制国家机制的束缚，均鼓励次国家政府实施“适当”的外交行为，例如在经济领域、人文领域等组织的政府对接，以及各种跨国公司、民间团体、教育联盟等非政府组织的国际行为，但是前提是要“在国家安全和中央权威不被威胁的前提下”[3]。再者，两国实行的地方开放战略都为次国家政府扩大外交权力提供了有利的契机。最直接的例子就是“中国东北-俄罗斯远东”以及“长江-伏尔加河”合作机制的建立。中俄两国在国家战略对接的基础上，进一步扩展了次国家政府的对外开放权力，建立了成型的地方合作机制，为地方参与国际行为，发展双边国际贸易提供了直接的机遇。

二是次国家政府的外交行为是在国家政府的指导和支持下进行的。无论是多层外交还是平行外交，国家政府与次国家政府之间必须“有一个主次的问题”。即使是相对分权力度比较大的联邦制国家，当各联邦主体的利益与国家发生冲突的时候，也必然要从属于国家利益。普京总统执政之初，为了夯实联邦中央集权基础，确保国家政令令行禁止，地方完全服从中央利益，将俄罗斯重新划分了七大联邦区，建立了联邦中央直属的垂直权力体系。此举就是在保证国家的集中统治和核心利益，确保次国家政府完全从属于国家政府。中国作为单一制的国家，次国家政府从属于国家政府更是毋庸置疑的，次国家政府参与的国际行为都是对于国家外交行为的配合、补充和执行。由此，可以说中俄两国次国家政府的外交行为是在国家政府的指导和支持下进行的，中俄地方合作机制的建立是两国国家政府及次国家政府共同努力的结果。

三是中俄两国之间进行着多层级的外交行为，是“多层次外交”理论下的国际外交的体现，即有中俄的次国家政府与俄中的国家政府间的外交合作、中俄的次国家政府与俄中的次国家政府之间的外交合作以及中俄的国家政府与国家政府之间的外交合作三种情况。

中俄在2018 年签订的《中俄在俄罗斯远东地区合作发展规划(2018—2024 年)》详细介绍了俄罗斯远东地区的发展优势、地区发展政策以及两国在该地区的经贸发展合作机制，有单项指引中国各地区与俄罗斯远东地区合作的意图。该规划所要达到的外交行为可以视作为俄罗斯次国家政府与中国国家政府之间的外交与经济合作。再者，2019 年，中俄双方达成了中俄大湾区基金的协议，计划投资资本10 亿美元，逐步达成广东省与俄罗斯各联邦主体之间的持续合作,[4]也是这种外交合作的直接体现。

2009 年9 月中俄签订的《中华人民共和国东北地区与俄罗斯联邦远东及东西伯利亚地区合作规划纲要（2009—2018 年）》就是中俄次国家政府之间外交和经济合作的直接例子。

中俄两国国家政府之间的外交行为则表现为两国政府之间的直接交往和直接接触。例如，2015 年6 月，两国发表的《中华人民共和国与俄罗斯联邦关于丝绸之路经济带建设和欧亚经济联盟建设对接合作的联合声明》实现了“一带一盟”的深度对接和契合，构建了欧亚大陆区域经济融合的典范。

三、“长江-伏尔加河”合作——中俄次国家政府外交合作典型的实践分析

（一） 中俄“长江-伏尔加河”地方合作机制形成过程及特点

1. “长江-伏尔加河”地方合作机制的形成过程

2012 年4 月，在中俄双方领导人的推动下，中国长江沿岸地区部分省市负责人和伏尔加河沿岸联邦区各地方领导人进行了深入交流，介绍了各自的优势，表达了合作的愿望。此次交流可以说是“长江-伏尔加河”地方合作机制“触发器”，不仅定了基调，也在一定程度上框定了合作路径。12 月，长江中上游地区与俄罗斯伏尔加河中上游地区合作座谈会召开，正式开始了两地合作的触发阶段。

2013 年5 月，中国长江中上游地区与俄罗斯伏尔加河沿岸联邦区合作地方领导人圆桌会议召开，签订了《中华人民共和国长江中上游地区与俄罗斯联邦伏尔加河沿岸联邦区开展合作的议定书》，明确了两地合作地位、协调机制、参与主体、合作领域等内容。10 月，在《中俄总理第十八次定期会晤联合公报》中明确指出，“双方欢迎建立中华人民共和国长江中上游地区和俄罗斯联邦伏尔加河沿岸联邦区合作机制，支持进一步深化两地区经贸、投资和人文领域互利合作。”[5]至此，中俄“长江-伏尔加河”地方合作机制正式成型，成为了两国务实合作的又一重要方式和举措。

之后，2014 年9 月，合作机制列入《国务院关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》。2015 年3 月，合作机制纳入《推动共建丝绸之路经济带和21 世纪海上丝绸之路的愿景与行动》规划，标志着该机制已经正式成为了国家战略的一部分。2016 年，在《中华人民共和国和俄罗斯联邦联合声明》中“长江-伏尔加河”合作已经被定义为中俄成熟的合作机制。同时，该机制也于2016 年正式升级为中俄地方合作理事会，截至到2022 年中俄双方已经举办了三次理事会机制性会议和三次理事会主席会晤，可以说，“长江-伏尔加河”地方合作机制已经成为了中俄务实合作的重要内容和关键举措，也正在成为我国长江中上游地区拓展对外开放途径、实现“外向型”发展的重要抓手，仅2021 年上半年伏尔加河联邦管区与中国的贸易额增长率就达到了124.8%。[6]

2. “长江-伏尔加河”地方合作机制的特点

一是该机制具有非毗邻跨境合作的典型特点。中俄“长江-伏尔加河”地方合作机制两个参与主体分别为我国长江中上游的六个省市①和伏尔加河沿岸联邦区的十四个联邦主体②。两个区域之间相隔近万公里，且都处于本国的腹地地区，几乎没有相连接和契合的地缘关系，在两地合作中边境的屏蔽效用和距离的成本阻碍将发挥得更加明显。

二是该机制是一种跨境次区域合作。次区域的概念可以有两种界定方式，即地理范围和国家制度范围。[7]从地理范围来看，次区域就是相对于地理空间而言的小一级的地理单元。从国家制度范围来看，次区域是针对国家区域和制度体系来界定的，具有针对性。以我国为例，针对国家区域来说，次区域指省级行政单位；针对省级行政单位来说，次区域则指省级以下的地市级行政单位；针对国家政府层面来看，次区域也可以指几个政府区域的联合或者组合，强调的是区域概念而非政府行政概念。本文倾向的次区域概念体系则是国家政府区域小一层级的政府区域联合或组合，例如我国的东北地区、西部地区等概念。因此说，“长江-伏尔加河”合作机制是一种典型的跨境次区域合作模式。

三是该机制是中央政府推动下形成的次国家政府间的合作。通过上文对于“长江-伏尔加河”地方合作机制形成过程的梳理，我们看出该合作机制作为中俄两国高度重视的区域合作战略具有两个直接表现。其一，该机制的推进主体是两国的中央政府。自从机制形成后理事会的双方主席就由我国的国务委员和俄罗斯联邦总统全权代表担任且形成了定期会晤机制。可以说，在一定程度上中俄两河之间的合作已经成为了新时代中俄全面战略协作伙伴关系的重要实践性内容。其二，该机制的运行主体是两国的次国家政府，鼓励两国的次国家政府间根据地区发展现实实现互补式对接。

四是该机制是区域整体合作模式下的多主体对接。在该机制合作模式中多次国家政府主体已经成为了一个主要的特征，这是由于双方区域特点所决定的。长江中上游地区只是我国一个地理区域的划分方式，并非行政区划，不具有行政主体的特性，其中的六个省市是单独的次国家政府行政主体，在合作机制中是单独的对接主体。在俄罗斯联邦制的体系下，伏尔加河沿岸联邦区只是俄罗斯联邦的一种权利管控主体，各个联邦主体才是最终的行政主体和合作主体。也就是说，“长江-伏尔加河”地方合作机制中具有20 个次国家政府合作主体，各主体之间可以根据发展实际进行任意的“排列组合”。

五是该机制中人文合作优于其他方面。经过几年来的高效推进，长江-伏尔加河”地区合作机制在人文合作方面取得了丰硕的成果,正在成为中俄之间深化和扩大贸易、经济以及科技合作的重要抓手。[8]具体表现为：其一，高校间交流逐步深入。目前，两地高校联盟院校已经超过了80 所，实现了中俄高校在教育科技、学术创新以及人文交流等领域资源的共享和整合。其二，青年交流形式多样。截至2023 年，中俄“长江-伏尔加河”青年论坛已经成功举办八届。在第八届论坛上，俄罗斯总统驻伏尔加河沿岸联邦区全权代表卡马罗夫指出，中俄“长江-伏尔加河”青年论坛已经成为了中俄青年间建立友好关系，了解两国文化传统和发展的良好机会。[9]其三，各种文化活动开展频繁。目前两地之间通过文化巡演、艺术节、图书节以及音乐节等多种形式进行的文化交流频繁，对于增进了解、提升人文交流水平意义重大。

六是该机制的引领效果较为明显。“长江-伏尔加河”地区合作机制的建立是一种跨境次区域合作的尝试，也是中俄两国创新务实合作的创举。在此种模式的引领下，在2019 年6 月，***主席对俄罗斯进行国事访问期间，普京总统又提出建立“俄中央联邦区-中国北部地区”和“俄西北联邦区-中国东南沿海地区”两个非毗邻的地方合作机制的想法，目的在于进一步激发中俄地方合作潜力，促进两地区域经济的跨越式发展。由此可见，中俄两国非毗邻跨境区域合作具有很好的发展前景，这种模式也值得两国深入研究和探讨。

（二） 中俄“长江-伏尔加河”合作机制中存在的问题

一是两地次国家政府间的经济体量相差巨大③。长江中上游地区虽然位于我国的内陆地区，但是却依托长江经济带“一轴、两翼、三极、多点”的发展布局，不仅拥有便利的交通区位优势，也享有了更多的政策资源。在该区域内的六省市总面积达到了127.31 万平方公里，人口为3.6 亿。2018 年六省市的地区生产总值达到了199569.95 亿元，占全国生产总值的21.7%。进出口总额达到了25044.02 亿元（相关数据详见表1）。伏尔加河沿岸联邦区位于俄罗斯的内陆地区，由十四个联邦主体组成，其中包括六个共和国、七个州和一个边疆区。该联邦区的辖区面积为103.8 万平方公里，人口为2940 万，2018 年地区生产总值为12467.47 亿元人民币，进出口总额为3849.98 亿元人民币（相关数据详见表2）。

两地之间经济体量之间存在很大的差异。其一，伏尔加河沿岸联邦区市场体量相对较小。伏尔加河沿岸联邦区的人口仅为2940 万，仅相当于长江中上游地区的十二分之一。各联邦主体的人口平均值为210 万，仅相当于长江中上游六省市平均人口的二十九分之一。人口总量小相对来说就意味着市场体量小、购买力不高，劳动力资源短缺且价格较高。潜力不高的区域市场很难吸引域外投资，这就对于两地之间开展契合度较高的经贸合作提出了更高的要求。其二，两地区之间地区生产总值差距较大。长江中上游地区与伏尔加河沿岸联邦区之间的地区生产总值之比达到了16∶1，生产总值的平均值之比达到了37∶1。其三，两地之间对外贸易水平不对等。长江中上游地区的进出口总额为25044.02 亿元，而伏尔加河沿岸联邦区则仅为3849.98 亿元，两者相差了将近7 倍。两地各行政主体的平均进出口总额相差了15 倍（详见表1、表2）。

表 1 2018 年长江中上游地区状况单位：亿元

二是非毗邻在一定程度上增加了距离成本。长江中上游六省市与伏尔加河沿岸联邦区都位于两国的腹地，距离近万公里，要实现两地区之间联通距离成本和方式成本是不得不考虑的关键因素。当前只有一条“渝新欧”国际铁路线从重庆出发途经伏尔加河沿岸联邦区的奥伦堡州，其他地区仍需发挥辐射作用才能实现交通联通。不论该条铁路线的运量是否能够满足“长江-伏尔加河”合作机制的发展需求，仅时间成本和价格成本就已经限制了两地经贸合作的深层次发展。再者，铁路运输只能解决一些大宗货物的运输和交流，一些其他领域的交流和沟通仍需多领域交通联通的实现，尤其是航空直飞航线对于两地深入交流将起到更加重要的作用，但是，目前两地之间仍未开通直飞的航线。

三是缺乏了解和细致的市场调研。两地区之间相互了解程度不够深入，缺乏历史交往和成熟广泛的市场调研，仅是在国家政策的支持下进行了对接合作。这种缺乏了解和信息交流的合作自然会对双方企业的深入对接产生阻碍。其一，中方企业缺乏市场调研，不了解当地的市场准入政策，投资畏首畏尾，很难放开手脚。其二，俄方企业还没有做好中方外资进入的准备，伏尔加河沿岸联邦区对外开放时间不长、程度不深，还没有形成健全的配套服务体系，企业进驻后开展相关商业活动困难重重，所以“中方大企业动力不够，在俄大企业普遍不盈利，存在较大的投资恐惧。”[10]。其三，中方企业进入伏尔加河沿岸联邦区还受到当地居民生活习惯、认知习惯以及民族感情的影响。例如“重庆的中欧班列—渝新欧方面是7 天*24 小时工作，确保随时能够联系上，但俄方在非工作时间根本找不到人”[10]。其四，两地之间信息交流程度、互相了解程度仍需进一步提升。例如在两地的合作项目和路线图中就出现了中方合作单位及合作院校不位于长江中上游地区等情况。

四是缺乏保障双方合作权益的文件和规划。目前，中俄“长江-伏尔加河”合作机制中除了《中华人民共和国长江中上游地区与俄罗斯联邦伏尔加河沿岸联邦区开展合作的议定书》之外没有其他整体的实现商务便利、税收优惠以及法律保护的政策和规划，这种“没有规矩”和“保护措施”的合作自然很难得到两地企业的接受和认可，因为一旦有违规及合作纠纷等现象的出现，很难找到双方都认可的机制和政策，一些企业在合作中的利益也就很难通过机制和规划文件来得以保证。

五是缺乏可借鉴的模式和经验。“长江-伏尔加河”合作机制作为中俄地方合作中的“新型产物”，缺乏可借鉴的经验和合作传统。其一，“长江-伏尔加河”合作机制一直处于“摸着石头过河”的阶段，作为两国非毗邻跨境合作的首创还有更长远的路和更多的问题需要解决。其二，两地之间缺乏合作传统，要经历一个“陌生到熟悉的过程”，即务虚向务实阶段转换的过程。

（三） 深化“长江-伏尔加河”地区合作机制的建议

一是继续深化人文领域合作，发挥公共外交的优势。鉴于两地的合作尚处于起步阶段，人文交流合作势头良好的现实，建议将继续深入推进两地之间的人文合作进程作为两地合作的首要举措。其一，以高校联盟为基础，拓宽教育合作领域，吸纳两地的中学和小学加入联盟，通过网络对接、访学参观、教育旅游以及夏令营等方式实现教育对接的低龄化、家长化和社会化。其二，拓展民间文化交流形式，政府牵头建立文化展览、巡回演出、友谊比赛等平台和机制，吸引两地民间团体及普通民众参与到两地的交流之中，扩大交流范围。其三，通过智库论坛、专题研讨以及学术交流等形式加深两地精英层的交流和了解，实现两地间前瞻性、针对性、储备性政策的研究，为两地深化合作献计献策。

二是经贸领域合作稳扎稳打，次国家政府充当“建筑工”。在经贸层面，建议稳扎稳打，不可操之过急。待通过人文领域的深入交流彻底实现两地间政府和企业的了解之后再加大力度推进经贸合作。两地的次国家政府在这种稳扎稳打的状态中应该仅充当“建筑工”的角色，只负责搭台，不负责唱戏。其一，发挥市场作用。目前，两国已经为两地之间的合作搭建起了“桥梁”，下一步政府应该减少“看得见的手”的出手频率，让市场这只“看不见的手”发挥作用。让民间资本在政府搭的台子上自己唱戏，只有这样才能实现市场资源的自然互补，实现资源的趋向流动。其二，发挥合作理事会的作用，组织各类企业见面会、经贸博览会以及官员交流班等活动，为民间企业接触搭好平台，做好服务。为政府间交流创建好载体，规划好形式。其三，两地政府主动研究制定合作规划、法律保护机制以及优惠政策体系，吸引双方企业进驻。其四，在我国长江中上游六省市之间建立统一的政府协调机构，建立分工合作机制，统一协调发展诉求和与伏尔加河沿岸联邦区的对接诉求，避免“各自为政”，实现“报团取暖”。

三是完善交通领域的基础设施建设，畅通两地交通渠道。完善、便捷的交通运输基础设施是合作的基础，因此，两地应该加快构建科学合理、转运便捷的交通运输体系的进程。其一，在现有过境铁路的基础上，对接主干线，延伸铁路方向。加快奥伦堡州到其他十三个联邦主体之间运输干线的建设，尽量发挥“渝新欧”铁路的最大辐射作用。另外，结合现有中国“中欧班列”过境俄罗斯的现状，研究在俄罗斯国内建设转引“中欧班列”的铁路支流，实现伏尔加河沿岸联邦区与“中欧班列”的有效对接。其二，构建铁路和公路联运体系，根据区域道路交通实际情况实现无缝隙对接。其三，利用河流和海洋运输渠道，打通长江沿线对接海上丝绸之路的“堵点”，实现出长江口北上，对接“冰上丝绸之路”，之后通过陆海联运等方式合理谋划两地交通对接方式。其四，加紧完成两地空中航线的建设，多渠道夯实两地交通运输的基础。

四是强化政府间日常性沟通，拓展合作领域。发挥次国家政府外交灵活、直接的优势，在两地地方合作理事会的框架内建立一些临时性的、日常性的沟通机制，逐步加深合作感情，拓展合作领域。例如，在新冠疫情期间安徽省与俄罗斯伏尔加河沿岸联邦区新冠疫情防控视频会议的召开就进一步拓展了“长江-伏尔加河”合作机制的合作领域，创新了合作形式，在应对国际公共卫生突发事件的基础上加深了两地的合作感情。

五是加快双方领事馆的设立。领事馆的设立不仅可以负责区域内本国侨民的各项事务，同时还可以为两国及各区域之间的民间往来、市场调研以及商务合作提供更加优质的服务。中国已于2018 年在伏尔加河沿岸联邦区的喀山设立了总领事馆，但是截至到目前俄罗斯并未在长江中上游六省市设立总领事馆。这种“不对等”的领事交流机制在一定程度上限制了两国两地民间交往的深度。

注释：

① 长江中上游六个省市分别为：安徽省、江西省、湖北省、湖南省、重庆市和四川省。

② 伏尔加河沿岸联邦区的十四个联邦主体分别为：巴什科尔托斯坦共和国、马里埃尔共和国、摩尔多瓦共和国、鞑靼斯坦共和国、乌德穆尔特共和国、楚瓦什共和国、彼尔姆边疆区、基洛夫州、下诺夫哥罗德州、奥伦堡州、奔萨州、萨马拉州、萨拉托夫州、乌里扬诺夫斯克州。

③ 长江中上游六个省市以及伏尔加河沿岸联邦区的经济发展状况的数据均是选取的2018 年数据。因为截至目前，在俄罗斯联邦统计局官方网站上，部分主体的地区生产总值的数据仅更新到2018 年。为了突出比较性，故将两地相关数据均选为2018 年，特作说明。

④ 2018 年人民币与卢布的汇率按照1∶10 比例换算，人民币与美元汇率按照6.6174∶1 比例换算。