精准扶贫政策执行的偏差及破解策略

吴永婵

（广西师范大学 政治与公共管理学院，广西 桂林 541000）

[经济社会发展研究]

精准扶贫政策执行的偏差及破解策略

吴永婵

（广西师范大学 政治与公共管理学院，广西 桂林 541000）

为了推进扶贫工作，在"十三五"期间***书记提出"精准扶贫"政策，使得扶贫工作日益4制化。政策执行人员是政策执行的主体，政策执行的效果会因其人情扶贫、敷衍性执行、选择性执行、附加性执行等行为而出现偏差，导致政策扶贫效果达不到预期目标。分析政策执行人员在精准扶贫政策执行中存在的问题，进而有针对性的提出破解对策，才能确保扶贫工作顺利进行。

精准扶贫；政策执行人员；执行偏差；破解策略

引言

“政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方、条例的总称”。[1]公共政策执行主体，丁煌认为“行为科学领域的行为主体是指行为的发出者或实施者，是具有行为目的、意识和能力的人和以人为单位所形成的社会组织或社会群体”。[2]“政策执行偏差就是指由于受到诸多主客观条件的阻碍，导致政策执行主体在实际的政策执行后，执行效果偏离政策初衷的政策现象。”[3]

我国的扶贫工作经历了“贫困县-贫困村-贫困户”的阶段，贫困人口数由80年代的25000万人减少到2014年的7000多万，扶贫工作取得了很大的成效。中共中央提出2020年全面实现小康社会的伟大目标，而扶贫工作是实现全面小康社会的攻坚战。在“十三五”期间，***书记提出“精准扶贫”政策，我国农村最低生活保障制度和开发式的扶贫政策制度得到有效衔接，精准扶贫日益机制化。

在对精准扶贫的理论研究中，王思铁[3]认为“精准扶贫:是粗放扶贫的对称，是指针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用科学有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式”。一般来说，精准扶贫主要是就贫困居民而言的，谁贫困就扶持谁，是“个人定制”式的扶贫。精准扶贫主要包括精准认识、精准帮扶、精准管理和精准考核四个方面。精准识别是精准扶贫的基础，要求摸清摸准扶贫对象，了解扶贫对象的实际情况和实际需求；精准帮扶是精准扶贫的关键，要求精准识别后，结合扶贫对象的具体情况，制定相应的帮扶措施；精准管理是精准扶贫的保证，要求对扶贫对象进行管理，跟进扶贫对象的情况，保证扶贫工作公开透明、有效优质；精准考核是精准扶贫的要求，可以保证政策执行人员能够尽职尽责进行扶贫工作，避免扶贫工作的形式化和敷衍化。精准扶贫政策是我国的实现全面小康社会的重要政策之一，在执行的过程中容易因执行人员的影响而造成执行偏差，影响扶贫脱贫工作的顺利进行。

一、政策执行人员在精准扶贫中执行偏差的表现

（一）人情扶贫

精准扶贫政策的提出和两项制度有效衔接，国家对贫困户的资金投资增大，大大地吸引了人们的注意力。在精准扶贫识别工作中，政策执行人员利用自身权势和职位的便利，贪图小利，抱着侥幸心理通过隐瞒真实情况、构建虚假信息、走过场式民主评议等手段为与自身存在亲友关系的农户申请到贫困户的名额，实行人情扶贫，使真正贫困的农户没有获得贫困名额，不贫困的农户反而得到贫困户的资格。占用贫困户的名额不仅抢夺了扶贫的资源，还导致贫困农户数量无法缩减，贫困的依然贫困，严重影响扶贫工作的顺利进行。

（二）敷衍象征式执行

2013年11月，***书记在湖南考察时强调“扶贫要实事求是，因地制宜。要精准扶贫，切忌喊口号，也不要定好高骛远的目标。”一些地方的政策执行人员在精准扶贫的各环节中采取敷衍、象征性地执行方式。在识别过程中，国家对识别上没有具体的识别标准，这就需要各地方采用走访调查、民主评议等方式统计贫困人数来确定指标。由于扶贫识别范围广、工作环境恶劣、工作量大、难度大等原因，政策执行人员很难认识和区分不同贫困家庭的实际贫困情况，于是通过估算推测的方式来确定贫困数量和不同家庭的贫困程度，从而敷衍式地完成扶贫对象的识别工作。在精准帮扶过程中，部分政策执行的官员追求自身的政绩，建立多个扶贫项目的示范点，以此完成上级所要求的指标。政策执行人员敷衍象征性执行政策，不仅导致现实的贫困情况无法认清，而且在很大程度上使扶贫资源产生低效问题，扩大贫困面。

（三）选择性照搬性执行

政策执行人员在执行政策中对政策的实际目的或者某些内容歪曲其意，对政策的执行照搬以往旧的方式，缺乏适应当地需求的措施，使政策无法落实到位，达不到政策的预期效果。2013年我国正式启动“集中连片特困地区区域发展与扶贫攻坚规划”，目的是为了使贫困地区能够成片状有带动式地发展，但部分地方的政策执行人员考虑到扶贫工作的指标，担心项目建设的失败，在开发贫困区域发展时选择了一些条件较好、区域已成片的地区作为贫困开发地区，而将散落的真正的贫困村拒之门外。此外，在扶贫项目建设和扶贫资源分配上政策执行人员存在照搬行为。扶贫项目建设要求结合实际情况进行建设，有的政策执行人员没有结合当地实际情况，看到其他地区通过发展农业脱贫，则照搬其他地区的模式，在不适合发展农业的情况下强硬发展农业；在扶贫资源分配上，照搬实物发放模式，没有根据贫困农户的实际需求和当地发展需求，如贫困农户因农业发展对技术存在很大需求，政策执行人员却给其发放大米、食油等，使扶贫资源没得到充分发挥作用，贫困户的需求得不到满足。

（四）附加式执行

在精准扶贫政策执行过程中，为了实现自身的利益达到自身的目标，有的人在执行政策中附加一些原政策目标没有或者无相关性的要求或条件。“土政策”就是附加式政策执行的一种表现形式。“土政策是指打着贯彻上级政策要结合实际的旗号而自行附加额外目标的政策，它另搞一套，自行其是，谋取私利，影响原有政策目标的实现。”[4]如有些地区的政策执行人员在建设一些项目时，要求贫困户在参与项目前上交一定金额作为项目投资才能获得项目参与资格，导致许多贫困的农户无法参与到扶贫项目中，或者因为投资金钱到项目中，短期内无法得到收益而影响到贫困户的正常生活。

二、从政策执行人员角度分析政策执行偏差的原因

（一）主观层面

1.价值取向和认知不够正确

人的行为受到其价值取向的影响，人往往会选择做出对自身利益有利的行为。在公共政策执行中，政策执行人员的价值取向和认知对政策执行的结果如何起到十分重要的作用。以公共利益为第一位的执行人员，在工作中积极维护公共利益，不贪图私利，对公共事业具有高度的责任感，当公共利益和个人利益冲突时，首先选择公共利益。政策执行人员对政策精神、政策内容有充分的认知和理解，才能端正态度按照政策要求很好地执行政策。然而在精准扶贫过程中，政策执行人员由于自身不正确的价值取向，利用工作便利，谋取私利，为不是贫困的人获得贫困帮扶，严重影响扶贫工作。同时，在对政策上的理解和认知不足，曲解政策精神，象征性或者选择性地执行政策，使得扶贫工作偏离扶贫工作的初衷。

2.政策执行人员能力不够强

作为政策的执行人员不仅要掌握政策执行的相应知识，还需要有一定的管理能力和沟通能力。在精准扶贫政策中，政策执行者不仅要能深刻理解精准扶贫政策的精神，还需要能够组织扶贫工作的进行，如积极引进项目，充分运用各种资源等。在现实中，精准扶贫工作复杂多变，需要政策执行人员能够在地域范围广、贫困程度不均的贫困地区中根据政策要求以及自身能力进行贫困识别，要走访调查、核实收入，给贫困户建档立卡；要与人们进行沟通交流，了解贫困农户的需求；要因地制宜的发展产业，引进项目；还要对每村每户进行管理，进行跟踪了解动态情况。但许多政策执行人员因为对农村工作了解少，沟通能力和管理能力有限，对贫困农户的识别不够准确，致使帮扶产业发展受限，影响扶贫工作的顺利进行。

3.政策执行方式选择不够合理

“行政管理机构实施活动依靠的不仅仅是该机构官员的态度和动机，以及外部的压力，而且取决于该机构所能获取的政策实施技术。”[5]在精准扶贫政策执行的过程中，一些政策执行人员没有采取正确的政策执行方式，在产业扶贫上不考虑本地实际需求，生硬照搬其他地方的发展模式，没有扩宽自身的市场认识，受传统小农经济思想影响严重。一些政策执行人员“走过场”式的进行扶贫工作，没有根据政策执行的要求充分对政策进行宣传，宣传方式单一，对扶贫识别没有落实到位，通过估算推测完成识别工作等。政策执行人员对政策执行方式的选择关系到扶贫工作进展的结果，采取不恰当不合理不适应需求的执行方式，不但不能解决当地的扶贫问题，反而可能给地区的发展带来更大的问题。

（二）客观层面

1.人员组织不够完善

截至2014年，我国的贫困人口还有7000多万，主要集中在民族地区和高寒地区。相对于贫困户的数量来讲，当前政策执行人员的数量与贫困户帮扶所需存在失衡。当前，执行扶贫工作的政策执行人员主要是在乡镇政府和村委会的领导和工作人员，而乡镇政府和村委会负责扶贫工作的人员少之又少，在对于数量人员有限的政策执行人员来说，对于复杂的识别、扶贫资源落实和管理等工作存在心有余而力不足的问题。同时，组织内部如果有很强的凝聚力，则更容易为共同的目标努力，才有更大的执行力和能动力。而在精准扶贫工作中，一些政策执行人员偏离组织方向，破坏组织内部的团结氛围，导致组织偏离政策执行的初衷。

2.权利配置不够合理

在精准扶贫工作的实施中，我国建立了县-乡-村-包扶单位的四级单位组织管理体系，县级机构在扶贫的自主权加大了。但是，在实际的扶贫工作中，县级机构仍然受到上级单位的很多限制，使得乡镇的许多工作也受到县级的限制。如在贫困区产业扶贫工作上，县级若想发展一些新型的产业，则必须在上级所规定的产业范围里，缺乏创新性，过于死板。在扶贫资金的管理上，各项项目资金的使用需要经历资金的审批、拨付、管理等过程，所花费的时间长，程序复杂，影响资金的使用效率和项目的工作进展。这种权利配置，虽然可以保持层级上的统一指挥，但是协调性和灵活性较差，影响扶贫工作的效率。

3.政策宣传不够到位

毛泽东曾说“善于把党的政策变动变为群众的行动，善于使我们的每一个运动，每一次斗争，不但领导干部懂得，而且广大群众都能懂得，都能掌握，这是一项马克思列宁主义的领导艺术”[6]。政策只有真正的让政策执行人员掌握理解，让广大民众理解，才能更好的实现政策制定的目的，才能在政策执行的过程中让政策执行人员和广大群众一起为共同的目标而齐心协力。在政策宣传的过程中，由于贫困地区交通不便利，农户的文化水平不太高，政策执行人员自身对政策的认知存在偏差不能把握重点导致宣传的不到位，使得农户对精准扶贫政策的热情不高。

4.监管和责任机制不够完善

在精准扶贫工作中，我国采取“一村一策，一户一方、一人一策”的帮扶措施，这就要因地制宜，按事实施策。但在实际工作中，政策执行人员滥用职权，主观随意，导致政策执行偏离政策目标，造成的责任后果却无人承担，也无法追究责任到人。另外，在执行时缺乏有力的监管。扶贫工作众多信息不公开，民众对正常的认识和了解不够，自我权利的维护认识不足，使得群众监督和社会监督不能发挥其作用。

三、从政策执行人员角度分析政策执行偏差的破解策略

（一）主观层面

1.纠正错误价值观念和认知

政策执行人员应从自身分析，端正态度，树立正确的价值观念，以国家的利益为首，不贪图私利，不计较个人得失，加强自身工作的紧迫感。在政策实施过程中，提高自身的政策理论素养，广泛学习各方面知识，认真学习、把握并贯彻落实国家政策，把扶贫工作做好，在工作中加强自身的责任感和使命感，克服各种不利的诱惑，加强自身的服务意识，为扶贫工作做出贡献。

2.提升政策执行人员各方面的能力

政策执行人员能力的提升，对政策目标的实现有着重要作用。知识能力强才能更好地理解和吃透政策的内容，把握政策精神，视野才能更广阔；沟通交流能力强才能更好地和民众交流，了解民众的需求；组织协调能力强才能更好地组织扶贫工作开展，组织农户参与扶贫项目，协调人与人之间的矛盾和冲突；管理能力强才能把握大局，全面考虑，结合实地情况，把握扶贫的动态，使得扶贫工作顺利进行。提高政策执行人员的能力需要执行人员自身的努力，自主学习，积极锻炼能力。同时，执行机构应加强政策执行人员的能力，通过教育培训、实地考察和基层锻炼等方式提高执行人员能力。

3.采取正确的政策执行方式

在政策执行过程中，附加性执行、敷衍照搬性执行、选择性执行都不符合政策的实际需要，也不符合政策执行的法律要求。政策执行人员应克服不良表现，讲究真抓实干，采取灵活的执行方式，不贪图己利。在运用政策的执行方式时，结合本地实际情况，实事求是地灵活运用经济手段、行政手段、法律手段和思想诱导手段。当所采用的执行方式受限制时，可交叉运用行政执行方式以适应现实所需，不可简单地划分规定，死板统一地执行和套用。

（二）客观层面

1.合理安排人员，提高执行效率

我国目前有14个左右地区约592个贫困县，约12.8万个贫困村，贫困村、贫困户数量大，分布不集中，一般在高山地区和民族地区，交通不便，基础设施不完善，获取政策信息的途径少，时间长。精准扶贫提出“一户一法”的方针，要求政策执行人员能够对贫困地区的每村、每户、每人都能都帮扶计划，任务量极大，但贫困地区缺乏有知识有能力有经验的执行人员。所以，应合理安排和组织政策执行人员，适量增加政策执行人员数量，把政策执行人员团结起来，充分发挥其力量。同时，实施好驻村干部计划，让更多有经验有能力的人为贫困地区出谋策划，发展致富项目，实现脱贫致富的目标。

2.把政策宣传到位，进行政策解读

政策是否能够进入到群众的视野当中，为群众所接受，关系到政策的目标是否能够实现。2016年1月，***书记在云南考察时强调“扶贫开发是我们第一个百年奋斗目标的重点工作，是最艰巨的任务。”扶贫工作首要的就是宣传政策。在贫困地区，农户的文化水平不高、理解能力不强，这就需要政策执行人员在宣传政策时通过多种途径将政策传达下去，比如上门向贫困户进行政策解读，通过广播、电视进行传达等，利用贫困地区能够利用的资源简单通俗地让扶贫政策传达到农户耳中，这样才能凝聚农户的力量将扶贫工作做好。

3.完善权力机制和责任机制

政策执行人员在执行政策时存在着因受权力限制而无法进行，或因有过多的权力而滥用职权为自己谋取私利的情况。所以，应完善政策执行人员的权力机制，保证在问题出现时政策执行人员能够及时使用权力将问题解决；完善政策执行的责任机制，将责任机制的履行与法律结合起来，提高责任机制的法律性和可操作性，使政策执行偏离政策目标的行为受到法律约束，使责任有人承担。

4.完善监管机制

政策执行部门应加强政策执行情况的透明度，及时将政策执行情况进行公布。上级部门应积极主动地了解下级政策执行情况，定时或者不定时地了解政策执行情况并进行动态监管。应积极号召群众和社会各界对政策的执行进行监管，为群众和社会监管提供更多更全面的法律保护和监管途径，并对群众和社会各界反馈的信息进行调查核实，对存在问题进行及时解决。

[1]陈振明.政策科学——公共政策分析导论[M]].北京：中国人民大学出版社，2003：50.

[2]丁煌.政策执行阻滞机制及其防治对策[M].北京：人民出版社，2002：99.

[3]王思铁.精准扶贫：改“漫灌”为“滴灌”[J].四川党的建设(农村版)2014(04)：14-15.

[4]宁国良.论公共政策执行偏差及其纠正[J].湖南大学学报（社会科学版），2009(3)：95－98.

[5]詹姆斯·安德森.公共政策[M].谢明，等，译.北京：华夏出版社，1990:137.

[6]毛泽东.毛泽东选集第3卷,[M].北京：人民出版社，1991：1101—1102.

The Deviation of the Implementation of Accurate Poverty Alleviation Policy and Its Countermeasures

WU Yong-chan
(Politics and Public Administration Academy,Guangxi Normal University,Guangxi Guilin 541000,China)

In order to promote the work of poverty alleviation,President Xi Jin-ping proposed the"Targeted poverty alleviation"policy in"the 13th Five-Year plan"for making poverty alleviation work increasingly institutionalized.Policy executive is the subject of policy implementation.Policy implementation effect will be because of some behaviors,such as the human poverty alleviation,the perfunctory poverty alleviation,the selectivity poverty alleviation,the additive poverty alleviation,etc.These actions appears deviant,resulting in poverty alleviation policy effect is not up to the expected goal.This paper analyzes the problems existing in the implementation of policy assistance in the implementation of precision poverty alleviation,and then puts forward some countermeasures to ensure the smooth progress of poverty alleviation work.

targeted poverty alleviation;policy executive;executive deviation;crack strategy

D63

A

1671-1084（2017）01-0012-05

DOI 10.16221/j.cnki.issn1671-1084.2017.01.004

2016-10-13

吴永婵，广西师范大学政治与公共管理学院2015级在读硕士研究生，研究方向为公共管理。