互联网+机构编制管理面临的挑战与应对策略

秦伟平，王聪颖，熊阳钰，邝贝贝，张玉函，汪秋怡

（1.南京财经大学，江苏 南京 210023；2.江苏经贸职业技术学院，江苏 南京 211168）

1 推动互联网+机构编制管理的重要性

机构编制资源作为重要的政治资源和执政资源，其配置的合理程度对提高党的治国理政水平起着至关重要的作用。2019年，中共中央印发的《中国共产党机构编制工作条例》指出，要建立机构编制同组织人事、财政预算等协同共享的信息化管理平台。随着互联网和5G 技术的广泛应用，机构编制管理也搭上了“大数据”时代的高速列车，智慧办公模式应运而生。相比传统的编制管理系统，互联网赋予了新系统在数据处理应用、业务流程优化、公众监督反馈等方面极大的优势，不仅减少了传统办公中的资源浪费问题，还大幅度提高了管理效率，逐步推动了数字化、科学化、服务型政府的建设及国家治理现代化。具体来说，其重要性表现为如下三个方面：

1.1 适应管理数字化

随着科学技术日新月异，信息技术与互联网运用越来越成为公众生产生活、企业和政府日常办公不可缺少的部分[1]。在新冠疫情下，许多中小企业对数字化升级需求日趋增强，数字化模式随之贯穿整个商业模式和组织运行模式。在此背景下，政府工作要跟上时代发展的步伐，必须通过技术创新赋能机构编制管理工作。各地机构编制部门大力探索与实践数据化和信息化综合改革，稳步推进互联网与机构编制管理融合发展，以此推动机构编制管理从粗放型向精细化和精准化迈进，推进政府治理实现从“经验管理”到“精准治理”的转变，提升整体性治理能力[2]。

1.2 体现管理科学化

互联网+机构编制管理具有规范化、便捷化、高效化、集约化等特点，是管理科学化的体现。机构编制管理主要包括人员编制审批、统计、职能管理、机构管理等几大任务[3]，上述任务与信息化结合，一方面，有利于提高科学决策能力和水平。一直以来，机构编制管理都缺乏相关政策法规和可操作、可量化标准，各机关事业单位的领导和部门常常局限于攀比心理，不顾机构和编制的配置总量，存在冗员、冗余现象，造成了资源的极大浪费[4]。而通过信息化处理之后，在编制配置过程中，可以运用数据对实际问题和需求进行深度挖掘，精确统计出各部门的编制需求、机构布局、类型等，合理控制总量，并且有利于多方资源的接入、整合以及信息的传递和共享，为机构编制管理的科学决策提供支撑。另一方面，有利于促进机构编制管理提供科学的服务方式。互联网+机构编制管理不同于传统低效的机构编制管理的服务方式，一切都可以数字化，实现了用数据说话、用数据决策的管理方式，促进了更高效、更科学的服务手段的产生。在机构编制业务服务方面，积极推动各项业务网上运行，在更大范围和更广空间内真正做到打通便民服务“最后100米”，实现让数据信息多跑路、群众少跑路的目标。

1.3 信息公开化的体现

机构编制管理信息化是推进编制管理在阳光下运行的催化剂。近年来，国家大力推进政府职能转变，坚持简政放权，建立健全权责清单制度，并积极推动电子政务。在政府信息服务网站，企业和公众可以进行业务咨询和办理，也可对政府工作履职情况、是否按照规章程序办事等进行监督和投诉。通过互联网，机构编制部门可以公开部门的实行方案、项目流程、审批事项及其他政务信息，推动机构编制政务公开，让群众了解政府动向，促进机构编制管理透明化、规范化。

2 互联网+机构编制管理面临的挑战

近年来，全国各地机构编制部门大力推动数据化、信息化改革，快速适应了互联网技术和信息传播的新方式。但同时，在推动机构编制工作与信息技术高度融合中，仍面临许多挑战，主要包括技术、管理及组织等方面的挑战。

2.1 技术挑战

（1）机构编制数字化技术建立、维护、更新费用高昂。在技术标准、技术路线、系统性能、设备维护换代等方面，建设支持机构编制大数据分析所需的相关基础设施，如编制数据的存储空间、数据传输的网络宽带、以及计算机等资源，都需要花费高昂的费用。此外，信息技术行业发展日新月异，机构编制管理系统更新迭代较快，原来采用的先进的操作系统、应用系统软件已成为过时产品，技术标准、技术路线、设备选型、系统性能等方面需要及时更新。

（2）机构编制信息安全问题。机构编制管理现有业务系统本身风险控制水平还不高，仅依靠政务内外网的相对隔离来进行安全管控显然存在很多漏洞，在后期的应用过程中，会出现网络安全、数据泄露等问题，需要技术人员进一步完善[5]。为了机构编制信息安全和数据保密，技术人员往往会对数据的共享设置重重障碍，在这种壁垒下，机构编制云平台数据没有得到充分使用和大力推广，进一步制约了数据交换和信息共享，造成已经输入云平台的大量数据闲置。

（3）机构编制技术路线设置不合理。在机构编制管理日常工作过程中，部分系统需要不停切换，需要准备繁杂的材料办理各项业务，当把人员编制材料提交到不同部门时，容易出现二次甚至多次上报、审批、录入的现象，并且后续沟通、办理、审核、反馈的人员也不完全相同，操作过程十分繁琐，导致编制资源大量被浪费。

2.2 管理挑战

（1）机构编制信息化管理过程不流畅。首先，协调管理存在问题。省、市、区（县）委编办机构编制电子政务一体化平台横向需要与行政服务中心的行政审批数据等进行对接，纵向需要与中央编办的系统进行对接，但在实际使用过程中却存在许多相互割裂的“信息孤岛”[6]。目前，横向的多部门协同办公平台还不健全，容易造成部门间壁垒的形成；各地区、各政府的系统并未统一建设，因此纵向与高层编办机构连接时，也同样存在壁垒。机构编制管理未能有效借助互联网实现及时的互联互通，未能形成协同办公、相互监管的共享平台。因此，横向与各部门、纵向与更高层级编办存在协调管理上的风险。

其次，机构编制信息化管理缺乏规范化和系统化。对于既定的业务操作流程和信息化人员的管理缺乏相关规章制度约束、机构编制信息化管理相关工作没有明确清晰的界定，容易产生工作混乱、权责不明的现象；对于数据管理则缺乏统一标准和应用意识，很难对数据进行深入挖掘，机构增减、编制调整、人员信息录入、职能转变等数据交换不及时，动态管理不到位。

再者，机构编制信息化动态监管不足。机构编制自身难以及时发现和获取政府部门实际活动的相关数据，无法形成动态监测，这使得机构编制管理更多是事后分析，无法有效发挥事前或者实时预警，难以对政府预防管控形成有力支撑。

（2）机构编制信息化管理人员不足。目前机构编制管理工作涉及的部门多、范围广、业务繁杂，现有的具有信息化知识的工作人员无论是从数量上还是质量上，显然都无法满足机构编制信息化工作的发展与要求。特别是部分区级机构编制部门，其人员编制数量有限，质量层次较低，较省、市级有不小差距，政技合一的复合人才的缺乏，日益成为制约机构编制信息化管理工作快速发展的重要因素。总的来说，现有人员整体年龄偏大，互联网思维和信息化专业知识匮乏，这在一定程度上，一方面制约了机构编制信息化建设的可持续发展，另一方面，也会造成许多数据信息安全问题。多数工作人员没有树立起网络数据安全防护意识。如在工作中常常会出现利用外网发送保密文件、在非涉密计算机上编辑、储存敏感数据……这些都存在较高的安全风险。

2.3 组织挑战

（1）高层领导不重视、基层员工不配合，没有形成自上而下统一的认知。机构编制中大部分员工的思想、观念没有更新，跟不上大数据时代的步伐，这会严重阻碍互联网+与机构编制管理融合推进过程。

（2）编办自身的组织机构变动。尽管现在的信息化系统强调要能够适应组织机构变动，但因为伴随机构变动而产生的职责变化，会导致机构编制系统部分功能停用更新，而机构编制部门往往要与纪检监察、巡察、组织、人社、审计、财政等部门紧密联系，一环断裂会使整个系统最终进入到无序状态。

（3）组织面临的内外部政策发生变化。一旦上级或本级的政策法规发生变化，都很有可能导致业务流程改变而产生风险。当政策要求变化时，机构编制管理系统也会随之发生变化。

3 互联网+背景下机构编制管理的应对策略

当前机构编制管理仍面临管理粗放、资源配置效能不高等众多挑战，推动大数据技术与机构编制有效融合的道路仍很长。为此，我们提出了以下几点方案：

3.1 技术挑战对策

（1）规避技术风险需要从前、中、后三个环节进行合理安排。从机构编制管理系统建立之初就要选用有成熟的技术、有成功案例的技术人员或单位来构建、维护，这个过程可以采用外包咨询服务的方式，充分获取外包公司专业的信息技术技能；在技术应用之前，邀请专家针对相关人员开展技术培训工作，减少技术应用过程中的失误；在确定技术路线时，要充分考虑未来相关技术要求提高的技术风险，提前做出应对，从而在未来相关技术要求变化时，可以方便地迁移到系统中，规避相关风险。

（2）针对信息安全问题，在工作中需要有专职信息化管理人员来对计算机和网络进行维护管理，确保计算机正常运作和计算机网络运作状态良好，技术人员需要定时检查系统是否遭受攻击，及时修补漏洞。除了技术人员之外，还需要全员参与，增强信息安全意识，制定约束机制，开展安全教育讲座和培训等，减少信息安全问题的发生。

3.2 管理挑战对策

（1）为更好地实现编办机构编制电子政务一体化平台功能，既要发挥各级地方编办分散建设的积极性，也要注意更高层面的整体规划性。首先，要消除“信息孤岛”，加强数据融合使用。选择专业咨询管理公司更专业地协助编办做好规划和管理工作。与纵向和横向的相关职能部门对接协调时，可事先制定详细的协调计划，完善多层级共享交换平台。在遵循信息安全的基础上，各部门依据管理权限、工作流程开展协同审批，将可以共享的数据合理地与相关部门共享，实现跨部门的数据共享和业务协同。其次，加强机构编制动态监测。借助大数据提高决策能力和水平，把原先经验的、简单逻辑推断的管理与大数据进行融合，借助数据分析、监测部门的职能和权责，以分析和监测的结果为基础，形成定性的责任分类和定量的权责清单。并利用数据建立事前预警提醒、事中联合管控、事后综合治理的监管体系，实现机构编制“全链条”的闭环智能监管[7]。通过多部门共建共用共享的信息平台，对部门间的权责职能、人员编制等信息数据进行交换和比对，为机构编制事项议案、讨论、会议决策、组织执行、监督问责等管理全过程提供“数据流”和“信息链”，监测各级部门间编制资料信息配置状况。最后，构建完善机构编制评估系统。在评估类型上，采取综合评估+专项评估相结合，坚持机构编制执行情况评估+申请事项评估、改革评估+机构编制事项落实情况跟踪评估同步推进；在评估方法上，采取自查自评与实地评估相结合。

（2）提高人才培养意识，推动信息化队伍建设。首先，要根据机构编制信息化管理工作的需要，完善人才引进机制，挖掘专业技术人才，输送新鲜血液，打破传统格局，为机构编制管理提供强有力的技术支持。其次，要加大互联网信息技术的培训力度，针对不同层级的管理人员和员工开设大数据、电子政务等方面讲座和专题培训。信息化要求员工不仅要会使用所需要的信息技术和设备，还应具备互联网+时代所需要的理念与思维，改变以往以经验判断为主的习惯，加强用数据逻辑办事的意识和能力，因此要以长远的、发展的眼光，为机构编制管理构建一个专业高效的专门机构、一支技术过硬的人才队伍。最后，要通过科学合理的资源分配、健康有序的人员流动、团结高效的团队组成，使以上所有建设成果都能成功应用于机构编制的日常管理之中。

3.3 组织挑战对策

（1）自上而下对互联网+机构编制管理的建设给予高度重视，从领导层开始，召开动员会动员，各层级员工给予支持和配合，与实施人员一起对业务流程、业务数据进行梳理和优化设计。

（2）政府部门适应形势不断变革无可非议，关键是实施变革时要重视变革的风险，采取相应的策略，以避免因为机构变动对信息化建设工作造成巨大影响。具体来说可以适当划分子系统分别进行管理，在机构变动时，及时剥离出变动的子系统，减少对整个系统的影响。但要注意的是加强各子系统间、子系统与主系统间的联动关系，避免出现“信息孤岛现象”。

（3）针对组织内外部政策变化带来的影响，首先，预测政策可能出现的变化。信息化系统开发要具备前瞻性、操作性，重大政策的变化往往需要很长一段时间制定，因此，通过及时的观察、分析，机构编制管理部门完全有能力确定政策风向的风险度，对政策改变作出预测和反应，并对可能的损失作出充分的估计，把握政策挑战管理的主动权。其次，以风险预测为基础，制定合理的风险管理计划，提出应对政策挑战的最佳实施方案，依据这个决策方案，采取各种预防措施，以降低可能产生的政策风险。