泰州市社区居家养老服务现状与存在问题及发展对策研究

叶财华

（泰州职业技术学院，江苏 泰州 225300）

随着城市规模的不断扩大和城市人口持续增长，以及人们生活水平和医疗条件的改善，人口老龄化问题日趋严重，给城市发展带来巨大的影响。当今人们生活节奏加快，生活压力比较大，传统的居家养老问题逐步显现，年轻人没有精力和时间照顾、陪伴老年人，养老问题比较突出。

当前的养老方式，主要有机构养老和居家养老两种。依据对泰州60 岁以上老人的走访调查，90%以上老人不愿去养老机构，他们中大多家庭经济能力一般，对养老机构的价格与服务存在期望上的落差，居民受传统观念的影响，更倾向于居家养老。社区居家养老能够发挥居家和机构养老两者的优势，弥补各自的不足，满足老人心理、生理的需求（表1）。然而由于社区居家养老的概念刚提出不久，存在一系列的问题，对城市社区养老服务提出了新的要求及挑战。泰州作为苏中地区大城市，对其社区居家养老现状进行调查研究，分析其存在问题，提出相应的解决对策，对同类城市社区居家养老的发展具有一定的指导意义。

表1 不同养老方式优缺点比较

1 泰州市社区养老服务现状

1.1 政策层面

近年来，人口老龄化发展趋势日益加剧，泰州市出台了一系列的养老服务指导政策，全力布局社区养老体系的发展及运作，在市委、市政府的关心重视下，老年社会福利和社会救助制度不断完善，养老服务体系建设扎实推进，全市共建成养老服务机构146家、床位34960张，其中民办养老服务机构40家、床位5771张，全市建成城乡社区居家养老服务中心站1455个，城市社区居家养老服务中心实现全覆盖，农村社区（村）居家养老服务中心覆盖率达到80%，并探索了各具特色的居家养老服务方式。培训养老护理员4000 人次，养老服务志愿者25万人，年服务30万老年人，占老年人总数近30%。建立了高龄老人“尊老金”福利制度，敬老、爱老、助老的社会氛围浓厚。

（1）完善养老设施布局。泰州市相继出台了《关于加快发展养老服务业的实施意见》、《泰州市养老服务设施专项规划》、《泰州市“十三五”老龄事业和养老服务业发展规划》等政策文件，要求到2020年，全市城市和农村标准化社区居家养老服务中心建成率分别达到80%、40%，所有街道建立1所老年人日间照料中心，见表2。

表2 泰州市居家养老服务设施汇总表

（2）鼓励、规范社会资源参与养老服务。泰州市出台了《泰州市区政府购买养老服务实施意见（试行）》、《关于全面推进医养融合发展的实施意见》鼓励上海“德叔叔”、上海海阳、苏州乐颐、南通安吉通等养老服务组织承接养老服务。积极培育连锁化的养老服务组织，集约化运作，提升专业服务水平。让社会资本看到参与养老事业所得到的经济、社会效益，提升社会资本的参与度，提高服务质量形成良性循环。

积极引入社会资本的同时也需加强对服务质量的监控，为此泰州市制定发布了《泰州市标准化社区居家养老服务中心指导手册（试行）》，《泰州市老年人助餐点建设规范》、《泰州市老年人助浴点建设考核细则（试行）》等地方标准，明确了社区助餐、助浴等建设、管理、服务标准，为老年群体提供更加优质的服务。

（3）财政政策支持。泰州市出台了《关于明确泰州市区养老服务补贴有关事项的通知》，明确了社区居家养老服务中心（站）、老年人日间照料中心、老年人助餐点、老年人助浴点等养老服务组织一次性建设补贴和运营补贴，以及养老护理员职业资格补贴、养老护理员入职奖励等标准，充分调动社会力量参与养老服务业的积极性。发布《泰州市区政府购买养老服务实施意见（试行）》，将市区年满70 周岁的特困对象、城乡低保对象、重点优抚对象、失独家庭中的低保边缘老人以及困难空巢独居老人纳入政府购买养老服务范围，满足了社区困难老人的养老需求。2018年3 月，泰州市政府发布《泰州市区经济困难失能老人养老服务券实施办法》，通过政府购买服务的方式，对特困人员、城乡低保家庭、城乡低保边缘家庭、建档立卡贫困户、计划生育家庭特别扶助对象、无法定赡养抚养扶养义务人的低收入老人等经济困难的失能老人，根据困难程度和失能状况，发放“机构托养券”“社区照护券”“邻里互助券”三类养老服务券，为符合条件的老年人入住养老机构、接受社区居家养老服务或者签约委托亲友、邻里服务提供支持，不断满足经济困难失能半失能老人的照护需求。

1.2 实施情况

（1）硬件建设情况。近年来，泰州市以改善民生项目建设为抓手，不断提升社区养老服务水平和质量，大力推进老年人日间照料场所建设，建成了一批居家养老服务中心。据不完全统计，截止2019年底，全市80%以上的城市社区和40%以上的农村社区都已建立标准化社区居家养老服务中心，所有街道建立1所老年人日间照料中心。老年人助餐点超过767 家、老年人助浴点14 个，有效解决了空巢独居老人、高龄失能老人的就餐洗浴等方面的困难。

（2）服务考核与评价。泰州市对社区居家养老服务中心的后续运营加强了监督管理，对设施管理、资金运用、服务质量等重点督查，建立健全相关管理制度，实行标准化管理。聘请第三方评估机构进行不定期检查，对存在违规行为的取消年度运营补贴，同时通过对老年人的走访、满意度调查等手段，确保对社区居家养老中心进行有效监督管理。

2 泰州市社区养老服务存在的问题

2.1 政府扶持力度亟待加强

（1）相关配套政策及政策支持需要持续完善。在对老年人的走访调查中发现，老年人普遍希望社区居家养老中心能提供对于疾病的护理、治疗和恢复等服务，而目前能提供这些服务的都是社区卫生服务中心，且不能提供上门服务，不能进行医保刷卡。社区卫生服务中心的医疗水平也相对较低，去大医院就医对于空巢老人、高龄失能老人都是不现实的。这样的矛盾使很多老年人不认可社区居家养老服务的有效性。因此打通医保报销制度，推行家庭医生制度等政策通道，使得老年人足不出户就可以安心就医、放心就医是目前急需解决的问题。

（2）政府财政资金扶持力度需继续加大落实到位。在我国社区养老服务的发展过程当中，最主要的资金来源便是财政性拨款。由于泰州市各区经济发展水平不一样，各社区居家养老服务中心水平也参差不齐，经济发展水平较低的地区，财政投入明显不足，社区居家养老服务质量也难以得到有效提升，由此可见财政资金投入的比重，是影响社区居家养老服务中心发展的关键因素之一[1]。

2.2 社区居家养老供需矛盾突出

（1）基础设施有待完善。在泰州市一些老旧小区中，社区居家养老服务中心往往是利用现有物业用房改造而来的，基础设施不完备，很多情况是一室多用，临时兼用。而租用社会用房又存在资金问题。条件稍好的社区所配设的居家养老服务中心通常还停留在休闲娱乐、棋牌健身等单一的老年活动场所。健身设施适合老年人使用的并不多，空置浪费现象比较严重。新建商住小区，由于相关规范并未强制要求匹配一定面积的社区居家养老服务中心用房面积，开发商从商业利益出发，能不建就不建，能挪用就挪用，配置率不高，管理没有跟上，后期通常落入一室多用的情况。

（2）社区居家养老服务内容有待拓展。泰州市社区居家养老服务中心、日间照料点虽然开展相对较早，但是受资金、场地、人员素质等多方面的制约，所提供的服务依然比较单一，主要提供诸如棋牌健身、读书阅览、助餐服务等，助浴依然相对较少。棋牌健身、读书阅览等休闲娱乐并非每个老年人都爱好，对娱乐活动方面，老人们普遍希望开展丰富、可操作性强的活动，定期举办老年课堂、曲艺歌唱等，能满足更多老年人的爱好需求。医疗保健也是大家一致关心的，小病小痛可以足不出户，在社区就能解决。社区保健医生、医疗水平、社保报销等等在社区居家养老服务中心就能解决。随着年龄的增大，精神慰藉、心理辅导等功能也是老年人所需要的[2]。只有服务多样才能最大化发挥居家养老服务中心的作用，使更多的老人被吸引过来，发挥中心的最大价值。

（3）从业人员质、量有待提高。养老服务人员的数量、专业素质、综合能力与养老服务质量直接相关。目前泰州市多数社区居家养老服务中心的服务人员普遍存在人员不足、年龄偏大、素质不高、技能不强等问题。鉴于当前社会风气，一些从事养老服务业的人员通常都是进城务工、下岗失业人员，这部分人员文化程度不高，年龄偏大，虽经过简单培训，但依然难以满足类似护理、保健、康复等养老方面的技能要求。同时由于相应的报酬偏低，要求又较高，工作强度大和工作环境偏差，难以吸纳年轻的、专业的、素质较高的人员到社区养老这一层级的机构[3]。相反由于上述原因还会导致现有工作人员不断流失，诸多因素导致现有的居家养老服务中心常常处于人员短缺的状态。

3 泰州市社区养老服务未来发展建议

3.1 加大政策支持力度，加强执行监督机制

进一步完善相关法律法规，为社区居家养老提供法律保障。结合江苏省出台的《江苏省养老服务条例》、《江苏省“十三五”养老服务业发展规划》、《江苏省“十三五”老龄事业发展规划》等政策，泰州市政府也需要借鉴周边城市在养老事业上先进的做法，结合自身实际情况，不断探索、试错，出台相关政策或者指定地方法规，将一些好的经验做法、可实施的方案以法规的形式明确下来，及时推广。

加强组织领导，将养老事业纳入绩效考核内容，有效推进落实各项养老政策的落实实施。健全保障机制，探索建立一套完善、科学、可操作性强的评价考核体系。及时引进第三方评估机构对社区居家养老服务中心进行客观公正的考核评价。建立健全长期护理保险制度，为高龄、失能老人的基本生活照料、医疗护理和保健康复提供社会保险制度，制定相关政策鼓励商业保险机构参与开发对应的保险产品和服务，为老人和服务机构双方保驾护航，解除后顾之忧[4]。

3.2 拓宽资金筹措渠道，引入社会资本

养老事业是一项公益性的事业，需要政府财政的完全投入，以上所分析的种种现实中存在的问题往往到最后都能归结到资金的问题，因此加强财政投入是解决问题的有效办法。为此，政府需要进一步加大对社会保障事业的财政支持力度，特别是延伸到社会底层的社区居家养老中心的投入，从硬件设施，人员配备，扩大补贴对象等全方位投入。建立专项基金，采取多种途径进行社会募捐，福彩、体彩公益金支出要优先向养老服务项目倾斜。

养老服务行业是民生行业，投资大回报慢，服务过程较为辛苦，这也是社会资本参与度不高的重要原因。作为一项涉及社会福利的事业，政府可以综合运用税收、财政等政策手段，鼓励和引导社会力量积极参与到养老事业中去。养老不光是福利事业，还可以引领培育成养老产业，将养老事业和养老产业融合发展，有利于满足多元化，差异化的养老服务需求。积极引领社会资本参与养老服务产业，能有效解决当前资金不足，服务内容单一等问题。

3.3 提高服务人员素质，拓展服务内容

在积极的财政政策支持下，大力开展养老服务从业人员的素质、技能培训。实行绩效等级考核，提高从业人员的收入水平，让他们安心就业、放心就业，激发其工作热情。鼓励、促进高等职业院校和培训机构设置养老、护理、保健等相关专业技能培训。大力宣传，结合泰州地区各级医疗机构、本专科院校等建立长效的专业志愿者队伍，开展医疗保健、心理慰藉、法律援助等项目，对有需要的老年人进行结对帮扶。

进入社区居家养老服务中心的老人多是空巢独居老人、高龄失能老人，子女不在身边，则必然导致老年人对于养老服务需求增多。社区居家养老服务中心应主动根据本社区实际情况制定多样化的服务内容，从细处落实，尽可能解决老人的“医、食、住、娱、行”，利用大数据平台、5G技术等新技术手段，建成集数据信息处理、业务综合管理、服务运行管理“三位一体”的“互联网+”平台，整合养老资源，优化服务配置，为老年人提供更加便捷、多元、优质的养老服务，让老年人足不出户就可以享受更多的优质“点单式”养老服务，促进全市养老服务业创新发展。

4 结语

随着泰州市人口老龄化问题日益突出，社区居家养老作为当前泰州市居民养老的一种重要方式，对其进行研究是非常有必要的。近几年泰州市政府在养老事业方面大力推进，各项有关社区居家养老的政策和法规都得以落实，有效解决了人口老龄化的问题，促进了城市的和谐发展。但细究其发展现状，仍然存在诸如政府扶持力度不够、居家养老服务内容单一、服务人员素质偏低等问题。只有在政府引导下，通过制定相关法律法规、加强扶持力度、拓宽服务内容、提升从业人员素质、拓宽资金来源，才能提高养老服务质量。