加快百项千亿防洪排涝工程建设对策建议

陈 刚

（浙江省水利水电技术咨询中心，浙江 杭州 310009）

1 “百项千亿”建设背景

浙江省地势上由西南向东北倾斜，河流大多独流入海，上游源短流急，暴涨暴落；下游沿海平原地势低洼，潮汐顶托，排水不畅。降水年际、年内变化大，遇梅雨台风易成灾，建国以来，平均每年发生较大洪涝灾害1.3次。经过多年大力治理，浙江省逐步完善“上蓄、中防、下排、外挡”的流域防洪减灾工程体系，大幅提高流域防洪减灾能力。但防洪排涝仍是浙江省水利最突出的一块短板，截至2015年底，全省人口和经济要素集中的五大平原地区排涝能力仍然较低，排涝能力仅5 ～ 10 a一遇；五大江河干流两岸部分重点河段防洪保护区尚未形成封闭，仍有占比约30%的干堤尚未达到规划标准。为此，2016年浙江省委省政府决策实施百项千亿防洪排涝工程，推进112项重大水利项目，并根据高质量发展新需求，于2018年底将“百项千亿”水利项目调整为132项，要求到2020年基本实现全省五大江河防洪能力、五大平原排涝能力总体达到20 a一遇规划标准。

2 “百项千亿”总体进展

根据百项千亿防洪排涝工程实施方案，计划于2016 —2020年完成新增水库总库容5亿m3，干堤加固500 km，新增强排能力2 000 m3/s，2018年底前完工见效20项。截至2018年底，实际已新增水库总库容2.7亿m3，完成干堤加固301 km，新增强排能力594 m3/s，完工见效15项。从发挥效益上看，干堤加固和水库建设进展总体顺利，平原排涝项目建设进度明显滞后；另外，计划于2018年底前开工的项目中仍有11项处于前期阶段，其中平原排涝项目6项，大中型水库建设5项。

3 “百项千亿”推进遇到的主要困难

按照省委省政府加快实施“百项千亿”的决策部署，全省各地积极响应、狠抓落实，项目前期、工程建设等各项工作有序推进，整体效益逐步显现，但是2017年以来，受土地、政府债务控制等因素影响，部分项目推进遇到很大的挑战。

3.1 永久基本农田占用审批难

2017年1月印发的《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发〔2017〕4号）要求“一般建设项目不得占用永久基本农田，重大建设项目选址确实难以避让永久基本农田的，在可行性研究阶段，必须对占用的必要性、合理性和补划方案的可行性进行严格论证，通过国土资源部用地预审”；自然资源部2018年7月印发的《关于做好占用永久基本农田重大建设项目用地预审的通知》（自然资规〔2018〕3号）允许将占用永久基本农田的重大建设项目纳入用地预审受理范围，但水利类项目受理范围仅为国家级规划明确的水利项目。受此影响，浙江省有较多涉及占用永久基本农田的“百项千亿”工程不在政策受惠范围，难以推进。

据统计，目前浙江省有26项百项千亿防洪排涝工程涉及永久基本农田，其中仅有6项在国家级规划中有明确项目清单。受永久基本农田制约，部分项目前期工作基本处于停滞，如嘉兴市中心河拓浚及河湖连通工程、温岭市九龙汇调蓄工程等；部分项目可行性研究已批，但永久基本农田政策出台后，主体工程无法开工建设，如台州市七条河拓浚工程、台州市永宁江闸强排工程、台州市黄岩区北排工程等；部分项目只能实现局部未涉及永久基本农田工程开工建设，如杭州市大江东片外排工程、乐清市乐柳虹平原排涝工程、瑞安市温瑞平原南部排涝工程等。

3.2 市级审批项目建设用地指标争取难

根据《关于深入推进“五水共治”加快实施百项千亿防洪排涝工程的意见》（浙政办发〔2016〕145号）明确“萧绍、台州沿海、温州沿海平原骨干排涝项目，省级委托下放各设区市发展改革部门受理项目建议、审批可行性研究、初步设计”，温州、绍兴、台州等市发改委审批部分“百项千亿”项目可行性研究和初步设计，现有些项目至今未能享受到省级重点项目建设用地指标，主体工程难以开工建设，如绍兴市上虞区崧北河综合治理工程、临海市东部平原排涝工程、台州市洪家场浦强排工程等。为此，温州等地为尽快享受省级重点项目用地政策，部分项目完成市级审批后，重新报省发改委立项审批，客观上延长了前期工作，影响工程建设进度，同时也违背省政府办公厅意见中扩大市级审批权限、提高审批效率的初衷。

3.3 部分项目耕地占补平衡落实难

一是受占优补优、占水田补水田政策导致耕地占补平衡难。国土资源部2016年7月印发的《关于补足耕地数量与提升耕地质量相结合落实占补平衡的指导意见》（国土资规〔2016〕8 号）要求“建设占用耕地占一补一、占优补优、占水田补水田，确保耕地占补平衡数量质量双到位”。受此影响，部分项目难以解决占优补优、占水田补水田，影响工程建设的推进。如温州市鹿城区戍浦江河道（藤桥至河口段）整治工程由此导致变更审批手续从可行性研究报告调整开始，工程停滞建设已近2 a。二是受国家海洋督察影响，个别项目占补方案需调整。2017年8月以围填海专项督察为重点的海洋督察，重点聚焦围填海管理方面存在的“失序、失度、失衡”等问题，受此影响，个别项目拟通过围海造地解决耕地占补平衡的方案无法立项、实施可行性不足。

3.4 水利建设筹资面临很大挑战

2017年4月财政部等六部委发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号），对地方政府举债融资行为进行严格限制；2017年10月浙江省委省政府印发《关于严控地方政府性债务的意见》（浙委办发〔2017〕88号），省政府对地方政府债务余额实行限额管理，要求严格执行地方政府债务高风险地区化债计划，防止中低风险地区转变为高风险地区，积极化解存量隐性债务，严禁新增各类隐性债务。因此，地方政府融资愈发困难，从2017年下半年开始影响水利工程资金筹措，到2018年成为“百项千亿”项目推进的显著制约因素。据统计，国开行、农发行、农行、建行等银行2018年全省实际发放水利项目贷款较2017年下降37%，地方政府对水利建设投入也因此减少，工程建设强度放缓或暂停。

3.5 部分项目前期基础工作不扎实

重大水利工程前期工作任务重、时间紧，不少项目不同程度存在着项目建设规模论证不充分、基础工作不详实等问题，一方面导致前期审批迟缓，另一方面造成实施过程中设计变更增多，影响工程建设推进和施工质量，如桐庐、富阳、瑞安等地干堤项目均需进行设计变更调整，导致施工工期延长。

3.6 部分项目技术管理力量薄弱，人员、设备等要素投入不足

近年来，全省水利建设任务逐年增加，水利技术人才存在一定的短缺；加之浙江省招投标领域取消了诸多投标准入条件，严控不合理条件或歧视性条款设置，促进招投标市场开放、公平的同时降低门槛，在相应管理未及时跟上的情况下挂靠资质投标、围标串标、恶性低价中标等现象加剧，中标单位履约能力参差不齐。设计单位、监理单位、施工单位等主要技术管理人员不能按投标承诺到位，施工人员、设备等投入不足，影响施工进度，工程质量和安全也难以得到保障。

4 加快推进“百项千亿”建设的对策建议

4.1 强化政府主体责任意识，加快推进工程建设

项目属地政府是百项千亿防洪排涝工程的责任主体，应切实把水利基础设施建设作为当前水利基础设施领域补短板和治水工作的核心任务来抓，进一步加强组织领导和统筹协调工作力度，严格落实“四个一”服务机制（一个项目、一名领导、一套方案、一抓到底）。特别是针对用地、资金、征地、拆迁等工作要素和施工条件保障，要进一步健全政府牵头、多部门参与的工作机制，高效运作、全面落实，为项目施工创造良好的建设环境。

4.2 强化基础设施补短板意识，加大前期研究和项目储备

百项千亿防洪排涝工程是省委省政府从五大江河、五大平原等流域区域防治水害的角度，谋划提出的骨干工程，是健全全省防洪排涝体系的最重要组成，对保障区域经济社会可持续发展至关重要。各地应坚定围绕“百项千亿”总体布局，抓紧研究流域区域防洪减灾体系，对标高质量、高水平保障要求，梳理水利建设短板和建设需求，及时开展项目前期，并结合当前发展实际，按轻重缓急做好实施计划安排，条件成熟一个、上马一个。

4.3 充分利用市级审批权限，提高项目前期审批效率

因省级重点项目建设用地指标紧张，具体安排省级重点项目建设用地指标时省批项目排序在市批项目之前，因此，目前市级有平原骨干排涝项目审批权限的地区在报批项目时也都尽量选择报送省级部门，导致《关于深入推进“五水共治”加快实施百项千亿防洪排涝工程的意见》的政策执行效果大打折扣。为充分利用平原骨干排涝项目市级审批权限，提高项目前期审批效率，建议平原骨干排涝项目可根据情况分期报批，首先编制项目总体实施方案报送省水利厅备案，明确项目总体实施内容、规模、投资等；再将项目中可发挥部分效益的不涉及或占用少量建设用地指标的内容单独编制前期报告报送市级部门审批，先行实施；最后再将占用建设用地指标多的建设内容编制报告报送省级部门审批。

4.4 多措并举，推动项目涉永久基本农田问题解决和尽量减少征地

一是各地应提高宏观形势研判能力，抓住长三角一体化上升国家战略的有力时机，坚持水利先行，“画好工程蓝图”，主动寻求政策支持，积极争取项目纳入国家规划，推进涉及永久基本农田问题解决。

二是2019年1月自然资源部、农业农村部印发《关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》（自然资规〔2019〕1号），要求各地对永久基本农田划定成果进行全面核实，全面清理划定不实问题，编制整改补划方案。部分“百项千亿”项目涉及占用较多永久基本农田的一个重要原因是原有的水利设施用地、水域、河道两岸堤防之间的滩地等被划为了永久基本农田，对这些不符合要求的耕地或错划入永久基本农田的土地，各地应谋求整改补划，将其调出永久基本农田名录，同时也可借此减少征地量。

三是优化项目设计方案，尽量避免占用永久基本农田和少占用土地；对于涉及永久基本农田的堤岸段，可通过优化堤岸断面型式，借地实施堤岸工程，堤岸完成后完善灌排设施恢复耕地功能，不改变土地性质，推动项目涉永久基本农田问题解决和减少征地量。

4.5 强化水域保护监管，为水利建设提供支撑

过去一段时期，浙江省大量的水域被占用作为建设用地或开垦成耕地，且缺少等效替代水域工程，导致水域面积严重减少，如宁波市河网率由20世纪80年代初的12.0%减少到90年代末的5.6%，加剧防洪排涝问题。现阶段解决防洪排涝问题是通过拓宽河道或新开河道，导致项目建设征地量大，土地问题突出。2019年1月，水利部部长在全国水利工作会议上提出“水利工程补短板、水利行业强监管”是当前和今后一个时期水利改革发展的总基调；同月，浙江省人民政府印发《浙江省水域保护办法》，要求水域保护坚持科学规划、分类管理、严格控制、占补平衡。各地应以此为契机，强化水域保护监管，严格管理建设项目占用水域，做好水域占补平衡。通过水域占补平衡，合理谋划，部分水利建设项目可变被动为主动，化解建设用地和资金需求问题[1]。

4.6 加大政府资金投入，保障建设资金需求

2019年1月，国务院常务会议部署加快发行和用好地方政府债券支持在建工程及补短板项目建设，防止“半拉子”工程，支持规划内重大项目建设。“百项千亿”为补齐防洪排涝短板的重大基础设施项目，公益属性强，建设资金主要依靠政府投入，要发挥政府的主导作用，将“百项千亿”建设作为公共财政投入的重点领域，通过加大财政预算安排、合理把握节奏加快发行地方政府债券等方式，保障“百项千亿”建设资金需求。

4.7 用足用好政策性金融工具，解决建设资金不足问题

近年来，人民银行和有关金融机构积极发挥政策性金融工具作用，加大对战略性、基础性、公益性水利建设项目的支持力度，对解决水利资金不足的问题起到重要的作用。2019年4月，浙江省水利厅、农业发展银行浙江省分行联合下发《关于用好抵押补充贷款政策支持我省水利建设的通知》（浙水计〔2019〕8号），对全口径水利项目予以贷款支持，包括重大水利工程、江河治理等，抵押补充贷款资金利率可执行人民银行同期同档次基准利率或在人民银行给予农发行总行PSL额度内执行PSL利率，贷款期限一般不超过20 a，各地要充分利用农业发展银行抵押补充贷款，以及国家开发银行水利贷款等政策性金融支持筹集建设资金，解决“百项千亿”建设资金不足问题，同时也可大幅度减轻融资成本。

4.8 省级部门靠前指导，加快项目前期审查及审批

建议省水利厅对“百项千亿”项目前期技术方案加大技术指导，加强行业监督管理，对前期报告编制质量开展评价并应用评价结果，提升前期工作质量；省发展改革委加强前期各阶段工作的衔接，加快项目审批，指导和支持项目合理的设计变更调整；省自然资源厅加强指导地方用地预审申报工作，合理、节约利用土地，加快用地审批；省财政厅加强指导地方合理控制政府债务，多渠道筹措建设资金，保障水利建设资金投入[2]。

4.9 强力推进招标投标领域违法行为治理，提升项目参建单位履约保障

2019年4月，浙江省发展改革委等12部门联合印发《开展全省招标投标领域违法行为专项治理工作方案》，各级有关部门应以此为抓手，强力推进招标投标领域违法行为治理，明确任务、压实责任，对专业技术人员资格挂证等违法违规行为进行严厉整治，对招投标违法违规行为进行严厉查处，对串通投标违法犯罪行为进行集中打击，净化浙江省招标投标市场环境；同时，推进市场主体和项目实施情况的公开公示，提高借用资质和“挂靠”的难度和成本，加强招标投标信用管理，加强合同管理，确保中标单位履行投标承诺，保障人员、设备等要素投入，加快工程建设。